探索非营利组织在公共服务供给中扮演的角色:从合作生产到合作治理

□ 程 远 毕荟蓉 译 翁士洪 译校

摘要:通过使用美国大城市中非营利组织在公园支出的独特数据集,调查了非营利组织参与合作治理或公共服务规划和设计的决定性因素。结果表明,当非营利组织成立时间更短、规模更大,在资源更丰富、更稳定的社区中运作时,它们更有可能参与合作治理。此外,非营利组织参与合作治理的可能性与社会资本水平和政府供给相应公共服务的能力呈负相关关系。本文指出了一种政府-非营利合作的新模式,这种模式超越了公共服务的生产和供给。由于政府公务人员在维持所需的公共服务水平方面面临巨大挑战,这些调查结果对促进公民参与和通过跨部门来解决复杂社会问题具有重要的政策影响。

关键词:公共服务供给;非营利组织;合作生产;合作治理

二十世纪八九十年代,新公共管理开始形成,以新西兰、西欧和美国的行政改革为例。公共管理借鉴了私营部门的管理实践,签订契约合同在美国各级政府中广泛存在[注]Kettl,Donald F. 2002. Managing Indirect Government. In The Tools of Government: A Guide to the New Governance,edited by Lester M. Salamon,490-510. New York: Oxford University Press.。政府机构越来越多地使用间接管理工具和网络安排来供给公共服务[注]Kettl,Donald F. 2002. Managing Indirect Government. In The Tools of Government: A Guide to the New Governance,edited by Lester M. Salamon,490-510. New York: Oxford University Press;O’Toole,Laurence J.,Jr. 1997. Treating Networks Seriously: Practical and Research-Based Agendas in Public Administration. Public Administration Review 57(1): 45-52.。非营利组织或一般的第三部门因其在供给和生产公共服务方面的突出作用越来越受到公共管理学者的关注[注]Brandsen,Taco,and Victor Pestoff. 2006. Co-Production,the Third Sector and the Delivery of Public Services: An Introduction. Public Management Review 8(4): 493-501;Smith,Steven Rathgeb,and Michael Lipsky.1993. Nonprofits for Hire: The Welfare State in the Age of Contracting. Cambridge,MA: Harvard University Press.

尽管学术界对政府与非营利组织合作供给公共服务的兴趣激增[注]Gazley,Beth,and Chao Guo. 2015. What Do We Know about Nonprofit Collaboration? A Comprehensive Systematic Review of the Literature. In Academy of Management Proceedings 2015(1): 15409.,但公共管理文献的关注点仍然在于以政府工具为导向下的非营利组织参与公共服务供给,探讨的关键问题依旧是非营利组织如何能成为政府提高生产和供给公共服务效率的工具。自殖民时期以来,从1636年哈佛学院的创建到安德鲁·卡内基推动的公共图书馆运动,再到近年来盖茨基金会努力改进的k-12教育,尽管非营利组织在形成、规划和设计公共服务中一直扮演着重要角色[注]Hall,Peter Dobkin. 1992. Inventing the Nonprofit Sector and Other Essays in Philanthropy,Voluntarism and Nonprofit Organizations. Baltimore: Johns Hopkins University Press.,但非营利组织在该过程中的角色定位始终是公共管理学的一个研究盲点。当各级政府都面临财政压力,越来越多地依赖非营利组织为公共服务供给资金时,这种研究局限性就被放大了[注]Gazley,Beth,Yuan Cheng,and Chantalle Lafontant. 2015. Coproduction of Public Services: Recent Trends and Taxonomy of Philanthropic Support for Public Parks and Recreation. Paper presented at the Association for Research on Nonprofit Organizations and Voluntary Action,Annual Conference,Chicago,November 19-21;Nelson,Ashlyn,and Beth Gazley. 2014. The Rise of School-Supporting Nonprofits. Education Finance and Policy 9(4): 541-66.。因此,全面了解非营利组织在公共服务供给的多个阶段中的不同作用迫在眉睫[注]Brandsen,Taco,and Victor Pestoff. 2006. Co-Production,the Third Sector and the Delivery of Public Services: An Introduction. Public Management Review 8(4): 493-501;Smith,Steven Rathgeb,and Michael Lipsky. 1993. Nonprofits for Hire: The Welfare State in the Age of Contracting. Cambridge,MA: Harvard University Press;Fyall,Rachel. 2016. The Power of Nonprofits: Mechanisms for Nonprofit Policy Influence. Public Administration Review 76(6): 938-48;Mosley,Jennifer E. 2012. Keeping the Lights on: How Government Funding Concerns Drive the Advocacy Agendas of Nonprofit Homeless Service Providers. Journal of Public Administration Research and Theory 22(4): 841-66.

治理方面的文献为解释非营利组织在公共服务供给中的作用奠定了坚实的基础。治理关注的是不同部门之间如何相互作用并参与共同决策[注]Klijn,Erik-Hans. 2012. New Public Management and Governance: A Comparison. In Oxford Handbook of Governance,edited by David Levi-Faur,201-14. Oxford: Oxford University Press.,它强调了传导性公共组织的促进作用和跨界管理挑战[注]Agranoff,Robert. 2012. Collaborating to Manage: A Primer for the Public Sector. Washington,DC: Georgetown University Press.。Denhardt 等学者提出的新公共服务认为现代政府的新特征是服务而非掌舵[注]Denhardt,Robert B.,and Janet Vinzant Denhardt. 2000. The New Public Service: Serving Rather than Steering. Public Administration Review 60(6): 549-59;Denhardt,Janet V.,and Robert B. Denhardt. 2015. The New Public Service Revisited. Public Administration Review 75(5): 664-72.,政府的正确作用不是决定公民需要什么,而是通过各种机制帮助公民实现其目标,并最终为公民服务。在非营利组织研究中,非营利组织和志愿协会作为政治秩序和个人生活现实之间的中介结构或公民中介,其作用受到了强烈关注[注]Berger,Peter,and John Neuhaus. 1977. To Empower People: The Role of Mediating Structures in Public Policy. Washington,DC: American Enterprise Institute;Fernandez,Kandyce,and Jennifer Alexander. 2017. The Institutional Contribution of Community Based Nonprofit Organizations to Civic Health. Journal of Health and Human Services Administration 39(4): 436-67;LeRoux,Kelly. 2007. Nonprofits as Civic Intermediaries: The Role of Community-Based Organizations in Promoting Political Participation. Urban Affairs Review 42(3): 410-22.。在社区治理中,非营利组织逐渐参与公共服务的规划和设计体现了这一重要角色,因为他们帮助公民参与关键的公共服务供给决策。

本文以合作生产、合作治理以及政府与非营利组织关系的文献为基础,基于美国大城市中非营利组织支持下的204家公园这一背景,探讨非营利组织是否参与合作治理或公共服务规划和设计的关键情景和组织因素。本研究的理论和实践贡献在于,首先,尽管学界对非营利组织在公共服务合同生产中的作用有较深的研究,但公共管理学者对非营利组织在公共服务规划设计中的作用关注较少。早期的研究表明,非营利组织这一作用的研究往往是缺失或不完善的[注]Osborne,Stephen P.,and Kate McLaughlin. 2004. The Cross-Cutting Review of the Voluntary Sector: Where Next for Local Government—Voluntary Sector Relationships? Regional Studies 38(5): 571-80;Tsukamoto,Ichiro,and Mariko Nishimura. 2006. The Emergence of Local Non-Profit-Government Partnerships and the Role of Intermediary Organizations in Japan: Contractual Relationships and the Limits to Co-Governance. Public Management Review 8(4): 567-81.。本研究以美国当地的公园和娱乐服务为研究对象,其中非营利组织在资金资助和支持公共服务方面发挥了重要作用。

其次,本实证研究建立在现有的关于合作生产类型研究的基础上,为我们理解合作生产的变化,特别是在集体层面上,提供了有益的探索。本研究不仅运用因子分析法和内容分析法,对这些支持公园的非营利组织网站进行了广泛的公共服务支持活动及其模式研究,还通过实证检验来确定公共服务供给中政府与非营利组织的合作特征是否可以区分为合作治理和合作生产。

最后,本文基于组织层面和社区层面的特征构建了一个综合理论框架,并运用多层次逻辑回归分析模型的嵌套数据结构(将支持公园的非营利组织嵌套在城市中)。此外,本研究还将地方政府供给公共服务的能力纳入理论模型中,更详细解释了政府与非营利组织的关系以及这些关系如何影响非营利组织在公共服务供给的不同阶段的参与。

一、合作治理:一种非营利组织支持公共服务供给的独特类型

在政治学和公共管理的相关文献中,合作生产是理解公民参与公共服务供给的重要理论基础。根据合作生产理论,公民参与公共服务供给可以提高公共服务的质量和效益。这一概念的提出可以追溯到20世纪70年代的奥斯特罗姆,当时他们研究了城市治理和公共经济的本质[注]Aligica,Paul Dragos,and Peter J. Boettke. 2009. Challenging Institutional Analysis and Development: The Bloomington School. New York: Routledge.。Ostrom通过合作生产来反映这样一个事实,即如果公共服务使用者对公共服务没有充分的知情和积极参与,那么就无法完全衡量公共服务的价值[注]Ostrom,Elinor. 1996. Crossing the Great Divide: Coproduction,Synergy,and Development. World Development 24(6): 1073-87.。随着这一思想的起源,学者们指出,公民个体和群体(非正式群体和正式组织之间偶尔会有区别)都有可能参与这种公共服务的合作生产。Parks等人利用家长和学生在改善教育服务方面的共同努力来阐述合作生产的概念[注]Parks,Roger B.,Paula C. Baker,Larry Kiser,Ronald Oakerson,Elinor Ostrom,Vincent Ostrom,Stephen L. Percy,Martha B. Vandivort,Gordon P. Whitaker,and Rick Wilson. 1981. Consumers as Coproducers of Public Services: Some Economic and Institutional Considerations. Policy Studies Journal 9(7): 1001-11.。Brudney等学者指出了合作生产的集体形式的重要性,并总结出“合作生产”的三种类型:个体合作生产、群体合作生产和集体合作生产[注]Brudney,Jeffrey L.,and Robert E. England. 1983. Toward a Definition of the Coproduction Concept. Public Administration Review 43(1): 59-65.。Nabatchi,Sancino以及Sicilia在最近一篇关于合作生产类型的综述中,将当地公园部门和市民合作提供公园和娱乐服务作为一种典型的为整个社区供给社会福利的集体生产形式,发现当地非正式志愿团体或正式朋友间的组织往往在促进和组织公民参与这类服务方面发挥着重要作用[注]Nabatchi,Tina,Alessandro Sancino,and Mariafrancesca Sicilia. 2017. Varieties of Participation in Public Services: The Who,When,and What of Coproduction. Public Administration Review 77(5): 766-76.

尽管专注于制度化的合作生产模式可能存在忽视公民偶然投入的风险[注]Brandsen,Taco,and Marlies Honingh. 2016. Distinguishing Different Types of Coproduction: A Conceptual Analysis Based on the Classical Definitions. Public Administration Review 76(3): 427-35.,但合作生产是需要资源的[注]Bovaird,Tony,and Elke Loeffler. 2012. From Engagement to Co-production: The Contribution of Users and Communities to Outcomes and Public Value. Voluntas:International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations 23(4): 1119-38.,这种合作生产可以更好地由正式组织进行协调,如社区协会或慈善组织[注]Paarlberg,Laurie E.,and Sheldon Gen. 2009. Exploring the Determinants of Nonprofit Coproduction of Public Service Delivery: The Case of K-12 Public Education. American Review of Public Administration 39(4): 391-408.。因此,通过研究组织层面的合作生产,我们可以更好地理解这些资源是如何被组织和维持的。最近,各级政府面临持续的财政压力,非营利组织在公共服务供给方面发挥着愈加重要的作用,学术界对第三部门在公共服务供给方面的作用产生了浓厚兴趣[注]Brandsen,Taco,and Victor Pestoff. 2006. Co-Production,the Third Sector and the Delivery of Public Services: An Introduction. Public Management Review 8(4): 493-501.

合作生产的最初概念主要把它当作供给公共服务的一种替代机制。然而,学者们很快发现,这还不足以涵盖公民参与公共服务供给的大量活动。因此,“合作生产”逐渐成为描述各种公民支持和参与公共服务的总称[注]Nabatchi,Tina,Alessandro Sancino,and Mariafrancesca Sicilia. 2017. Varieties of Participation in Public Services: The Who,When,and What of Coproduction. Public Administration Review 77(5): 766-76;Verschuere,Bram,Taco Brandsen,and Victor Pestoff. 2012. Co-Production: The State of the Art in Research and the Future Agenda. Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations 23(4): 1083-1101.。尽管有人努力试图将合作生产与共同供给[注]Ferris,James M. 1984. Coprovision: Citizen Time and Money Donations in Public Service Provision. Public Administration Review 44(4): 324-33.、共同创造[注]Voorberg,William H.,Viktor Bekkers,and Lars G. Tummers. 2015. A Systematic Review of Co-Creation and Co-Production: Embarking on the Social Innovation Journey. Public Management Review 17(9): 1333-57.、共同管理[注]Brandsen,Taco,and Victor Pestoff. 2006. Co-Production,the Third Sector and the Delivery of Public Services: An Introduction. Public Management Review 8(4): 493-501.和合作治理[注]Osborne,Stephen P.,and Kate McLaughlin. 2004. The Cross-Cutting Review of the Voluntary Sector: Where Next for Local Government—Voluntary Sector Relationships? Regional Studies 38(5): 571-80.区分开来,但这些术语在文献中通常可以互换使用[注]Osborne,Stephen P.,and Kirsty Strokosch. 2013. It Takes Two to Tango? Understanding the Co-Production of Public Services by Integrating the Services Management and Public Administration Perspectives. Supplement 1,British Journal of Management 24: S31-47.

本文的主旨不在于广泛讨论合作生产的定义,而是基于现有文献对合作生产的共识做进一步的讨论。学者们已经认识到,无论是在个体层面还是组织层面,合作生产在公共政策或公共服务周期的各个阶段都扮演着重要角色[注]Brandsen,Taco,Trui Steen,and Bram Verschuere,eds. 2018. Co-production and Co-creation: Engaging Citizens in Public Services. New York: Routledge.。Nabatchi,Sancin以及Sicilia基于“合作生产在服务周期不同阶段的运用”,划分了合作生产类型。共同委托和共同设计侧重于公共服务规划和设计阶段,而共同交付和共同评估则侧重于这些服务的实施和评价阶段[注]Nabatchi,Tina,Alessandro Sancino,and Mariafrancesca Sicilia. 2017. Varieties of Participation in Public Services: The Who,When,and What of Coproduction. Public Administration Review 77(5): 766-76.。Brandsen和Pestoff通过区分公共服务规划(合作治理)和公共服务生产(共同管理和合作生产)来划分合作生产类型[注]Brandsen,Taco,and Victor Pestoff. 2006. Co-Production,the Third Sector and the Delivery of Public Services: An Introduction. Public Management Review 8(4):493-501.。Voorberg,Bekkers和Tummers根据参与程度确定了公民在公共服务供给中可能扮演的三种角色:作为共同实施者的公民、作为共同设计者的公民以及作为发起者的公民[注]Voorberg,William H.,Viktor Bekkers,and Lars G. Tummers. 2015. A Systematic Review of Co-Creation and Co-Production: Embarking on the Social Innovation Journey. Public Management Review 17(9): 1333-57.。基于这些区别,他们进一步指出,区分共同创造和合作生产可能更好。当公民作为公共服务的共同发起者或共同设计者时,就实现了共同创造。而合作生产侧重于公民参与公共服务的实际交付或实施。这些不同类型的合作生产可能会对公共服务结果产生不同的影响[注]Brandsen,Taco,and Victor Pestoff. 2006. Co-Production,the Third Sector and the Delivery of Public Services: An Introduction. Public Management Review 8(4): 493-501.。按照合作生产和合作治理/共同创造之间的这种区别,合作治理被定义为非营利组织参与公共服务规划或公共政策制定的一种模式[注]Zambrano-Gutiérrez,Julio César,Amanda Rutherford,and Sean Nicholson-Crotty. 2017. Types of Coproduction and Differential Effects on Organizational Performance: Evidence from the New York City School System. Public Administration 95(3): 776-90.

二、非营利组织参与公共服务的决定性因素

文献已经确定了各种可能影响非营利组织参与公共服务供给的社区和组织因素,并提出五个社区能力因素和三个组织能力因素用以解释非营利组织如何参与公共服务规划和设计。图1总结了本研究的理论框架和相应假设。

图1 非营利组织参与合作治理的理论模型

(一)社区能力

1.社区财政和人力资源。社区财政和人力资源在动员和支持集体活动方面发挥着重要作用。由于公共服务设计和规划的专业性较强,人力资本和集体技能在促使社区参与此类活动中发挥着关键作用。此外,拥有更多财政资源的社区可能会为当地非营利组织供给更多的财政支持,例如捐赠以及获取收入的机会。反过来,这些资源将支持非营利组织从事更复杂的公共服务支持活动。研究始终表明,尽管资源贫乏的社区可能会产生更多的合作生产需求,但在公共服务供给方面获得慈善支持和公民参与,供应侧的考虑更为重要。Gnbjerg和Paarlberg发现,收入和教育与当地社区非营利组织的密度呈正相关关系[注]Gnbjerg,Kirsten A.,and Laurie Paarlberg. 2001. Community Variations in the Size and Scope of the Nonprofit Sector: Theory and Preliminary Findings. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly 30(4): 684-706.。以K-12公共教育为例,Paarlberg和Gen还发现,社区的人力和财政资源对公共服务的非营利支持的形成和规模具有显著的积极影响[注]Paarlberg,Laurie E.,and Sheldon Gen. 2009. Exploring the Determinants of Nonprofit Coproduction of Public Service Delivery: The Case of K-12 Public Education. American Review of Public Administration 39(4): 391-408.。因此,一个社区的人力和财力资源存在增加非营利组织参与合作治理的可能性。

假设1:非营利组织所在社区的财政和人力资源越丰富,非营利组织参与公共服务规划和设计的可能性越大。

2.社区稳定。除了社区的财政和人力资源外,社区稳定还会对塑造公民支持公共服务的意愿和长期承诺产生重要影响。参与公共服务的规划和设计需要社区公民广泛投资,但由于居民存在流动性,因此可能无法享受这种投资的长期效益。此外,更稳定的社区也更有可能表明在公民和政府官员之间存在更高水平的信任。在公园和娱乐服务供给中,公园总体规划过程可能需要数年时间,且需要多次公开会议才能最终确定,如果社区中没有居民的坚定支持和一定程度的社区稳定,那么非营利组织就很难在这个复杂的过程中生存下来。现有文献中经常使用当地住房拥有率作为衡量社区稳定和公民对社区长期承诺的指标[注]Paarlberg,Laurie E.,and Takayuki Yoshioka. 2016. The Impact of Local Economic Structure on Community Philanthropy. Public Administration Review 76(2): 340-50.。基于此,本研究建立如下假设:

假设2:非营利组织所在社区稳定性越高,非营利组织参与公共服务规划和设计的可能性越大。

3.社会多样性。社会多样性是非营利组织从事公共物品供给的重要原因之一。由于民主投票制度的限制,地方政府倾向于在满足中间选民的需求上生产公共产品[注]Weisbrod,Burton A. 1988. The Nonprofit Economy. Cambridge,MA: Harvard University Press.Wilsker,Amanda L.,and Dennis R. Young. 2010. How Does Program Composition Affect the Revenues of Nonprofit Organizations? Investigating a Benefits Theory of Nonprofit Finance. Public Finance Review 38(2): 193-216.,一个更具社会多样性的社区会对地方公共物品供应提出更为多样化的要求。同时,地方政府面临着满足所有公民需求的挑战。那些对地方政府当前公共产品供给不满意的居民或具有高需求的居民,很可能创建和支持非营利组织以满足这些未被满足的需求。这也增加了非营利组织参与公共服务设计和规划的可能性。基于此,本研究建立如下假设:

假设3:非营利组织所在社区的社会多样性越高,非营利组织参与公共服务规划和设计的可能性越大。

4.社会资本。社会资本是可能影响非营利组织参与公共服务合作治理的另一种重要社区资源。社会资本理论强调信任、公民参与和社团活动在社区慈善事业和非营利组织发展中的作用。从社会资本角度看,更丰富的社会资本会增加人际关系和信任,从而降低公民为交往而面临的交易成本和解决集体行动的困境。Saxton和Benson发现,非营利部门的增长与社会资本水平呈正相关[注]Saxton,Gregory D.,and Michelle A. Benson. 2005. Social Capital and the Growth of the Nonprofit Sector. Social Science Quarterly 86(1): 16-35.。Paarlberg和Yoshioka也发现社会资本与社区慈善事业之间存在正相关[注]Paarlberg,Laurie E.,and Takayuki Yoshioka. 2016. The Impact of Local Economic Structure on Community Philanthropy. Public Administration Review 76(2): 340-50.。非营利组织不仅受到所在社区社会资本水平的影响,同时也为促进社区生成这些关键资源发挥着重要作用。Fernandez和Alexander进一步解释了以社区为基础的非营利组织作为机构行动者在创造社会资本、公民参与和社区政治参与方面发挥的重要作用[注]Fernandez,Kandyce,and Jennifer Alexander. 2017. The Institutional Contribution of Community Based Nonprofit Organizations to Civic Health. Journal of Health and Human Services Administration 39(4): 436-67.。基于此,本研究建立如下假设:

假设4:非营利组织所在社区的社会资本水平越高,非营利组织参与公共服务规划和设计的可能性越大。

5.政府供给公共服务的能力。地方政府供给某些公共服务的能力是影响非营利组织是否参与公共服务规划和设计的另一个因素。在公共行政文献中,对地方政府能力的界定不一。Honadle提出了一个概念框架,通过地方政府参与政策制定过程的多个阶段的能力来理解地方政府的能力,包括预测变化、做出明智的决策、获取资源、实施政策和评估现有计划[注]Honadle,Beth Walter. 1981. A Capacity-Building Framework: A Search for Concept and Purpose. Public Administration Review 41(5): 575-80.。Gargan根据社区期望、资源和问题的交叉点定义了地方政府的能力[注]Gargan,John J. 1981. Consideration of Local Government Capacity. Public Administration Review 41(6): 649-58.。Hall在衡量区域经济发展能力时,重点关注了利用联邦拨款的能力[注]Hall,Jeremy L. 2008. The Forgotten Regional Organizations: Creating Capacity for Economic Development. Public Administration Review 68(1): 110-25.。确保足够资源供给优质公共服务的能力是衡量地方政府供给公共服务能力的关键因素。

与将公共服务外包给非营利组织相比,正式让非营利组织参与公共服务设计和规划需要政府部门的广泛信任。实证研究还发现,政府之所以不愿意让非营利组织参与治理,正是因为这意味着政府放弃对非营利组织的控制[注]Tsukamoto,Ichiro,and Mariko Nishimura. 2006. The Emergence of Local Non-Profit-Government Partnerships and the Role of Intermediary Organizations in Japan:Contractual Relationships and the Limits to Co-Governance. Public Management Review 8(4): 567-81.。大多数地方政府与非营利组织的关系仍然由政府主导和控制[注]Gazley,Beth. 2008. Beyond the Contract: the Scope and Nature of Informal Government-Nonprofit Partnerships. Public Administration Review 68(1): 141-54.。从资源依赖理论的角度看,政府与非营利组织之间这种典型的权力失衡是由资源依赖关系造成的[注]Malatesta,Deanna,and Craig R. Smith. 2014. Lessons from Resource Dependence Theory for Contemporary Public and Nonprofit Management. Public Administration Review 74(1): 14-25.。当非营利组织依靠政府供给资金来维持自身和供给服务时,他们与政府相比处于一个更弱势的地位。权力失衡可能会使非营利组织远离核心公共服务的设计和规划。相反,当政府财政困难,依赖非政府收入时,特别是在地方政府预算优先事项中处于较低地位的职能部门,地方政府更有可能与非营利组织搭建平台并实现合作治理。基于此,本研究建立如下假设:

假设5:地方政府供给相应公共服务的能力越强,非营利组织参与公共服务规划和设计的可能性越小。

(二)组织特征

除了社区层面的因素外,非营利组织参与公共服务规划和设计的能力也可能取决于组织开展这些活动的能力。本研究主要通过三个因素来反映一个组织支持公共服务的能力:组织规模、组织成立年限和捐赠收入的比例。

1.组织规模。组织规模是一个组织所能从事活动范围的一个重要预测因素。拥有更多财务和人力资源的组织更有能力支持多种类型的合作生产活动,因此更有可能从事公共服务规划和设计活动。Foster和Meinhard发现,组织规模较小的非营利组织与其他组织形成正式合作关系的可能性较小[注]Foster,Mary K.,and Agnes G. Meinhard. 2002. A Regression Model Explaining Predisposition to Collaborate. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly 31(4): 549-64.。在非营利组织倡导领域,组织规模与其倡导活动的范围和强度正相关[注]Child,Curtis D.,and Kirsten A. Gnbjerg. 2007. Nonprofit Advocacy Organizations: Their Characteristics and Activities. Social Science Quarterly 88(1): 259-81;Guo,Chao.,and Zhibin Zhang. 2014. Understanding Nonprofit Advocacy in Non-Western Settings: A Framework and Empirical Evidence from Singapore. Voluntas: International Journal of Voluntary and Nonprofit Organizations 25(5): 1151-74;Mosley,Jennifer E. 2012. Keeping the Lights on: How Government Funding Concerns Drive the Advocacy Agendas of Nonprofit Homeless Service Providers. Journal of Public Administration Research and Theory 22(4): 841-66.。本研究使用组织年度总支出的大小来衡量组织规模的大小。基于此,本研究建立如下假设:

假设6:组织规模越大,非营利组织参与公共服务规划和设计的可能性越大。

2.组织成立年限。组织成立年限是非营利组织参与公共服务合作治理的又一影响因素。成立时间越久的组织通常拥有更多资源和合法性来开展其他类型的活动。学者们的研究已经表明,公共管理者与非营利组织的合作经验可以增加他们对合作成功的预判,这样的成功经验将降低合作的交易成本,并激励公共管理者和非营利组织管理者参与更复杂的合作活动[注]Graddy,Elizabeth A.,and Bin Chen. 2006. Influences on the Size and Scope of Networks for Social Service Delivery. Journal of Public Administration Research and Theory 16(4): 533-52.,如公共服务的规划和设计。由于成立时间更长的非营利组织更可能与地方政府建立长期的工作关系,因此他们也更可能参与公共服务的设计和规划。基于此,本研究建立如下假设:

假设7:组织成立年限越久,非营利组织参与公共服务规划和设计的可能性越大。

3.捐赠收入比例。捐赠收入比例是影响非营利组织参与不同类型的合作生产活动的另一个因素。Young提出了一种非营利组织收益理论,认为“收入来源应与这些资源的供给者所获得或感兴趣的收益的性质相一致[注]Young,Dennis R. 2007. Toward a Normative Theory of Nonprofit Finance. In Financing Nonprofits: Putting Theory into Practice,edited by Dennis R. Young,339-72. Lanham,MD:Altamira Press.。”根据收益理论,供给私人服务的非营利组织更多地依赖所获得的项目收益,而非营利组织供给公共服务时更依赖于捐赠[注]Fischer,Robert L.,Amanda Wilsker,and Dennis R. Young. 2011. Exploring the Revenue Mix of Nonprofit Organizations: Does It Relate to Publicness? Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly 40(4): 662-81.。通过分析来自87个犹太社区中心的详细收入和支出数据,Wilsker和Young的研究表明了收入来源与非营利组织供给的服务类型之间的显著相关性:非营利组织供给公共物品属性更高的服务更依赖于慈善捐赠[注]Wilsker,Amanda L.,and Dennis R. Young. 2010. How Does Program Composition Affect the Revenues of Nonprofit Organizations? Investigating a Benefits Theory of Nonprofit Finance. Public Finance Review 38(2): 193-216.。在公共服务设计和规划中,由于其可能有助于增加整个社区福祉,更可能成为公共利益。此外,更依赖慈善来源可能会增加非营利组织的合法性,因为更多地让公民参与公共服务规划和设计会让他们对非营利组织产生更多的信任。基于此,本研究建立如下假设:

假设8:非营利组织的捐赠收入比例越高,其参与公共服务规划和设计的可能性越大。

总之,通过综述有关社区慈善和合作生产的文献,本文构建了一个分析框架,并提出了关于非营利组织在社区和组织层面参与公共服务合作治理可检验的八个假设。本研究将使用美国大城市非营利组织支持公园和娱乐服务的案例对这些假设进行一一检验。

三、研究设计

在美国部分公园和娱乐服务的供给中,非营利组织已经与地方政府达成了积极合作,共同提供这些重要的公共服务[注]Pincetl,Stephanie. 2003. Nonprofits and Park Provision in Los Angeles: An Exploration of the Rise of Governance Approaches to the Provision of Local Services.Social Science Quarterly 84(4): 979-1001.。随着城市化的快速发展(联合国2014年),由于城市公园和开放式绿地在保护饮用水、管理雨水、清洁空气、促进健康生活方式、减轻压力和社区重建等方面产生的环境效益和社会效益,其对城市居民生活质量的提高越来越重要。尽管如此,公园和娱乐服务仍然不被官员或城市管理者重视,因此容易被削减预算[注]Skidmore,Mark,and Eric Scorsone. 2011. Causes and Consequences of Fiscal Stress in Michigan Cities. Regional Science and Urban Economics 41(4): 360-71.。由于公园管理部门面临诸如此类的约束,非营利组织或公民团体在公园和娱乐服务的融资和支持方面则发挥着重要作用[注]Harnik,Peter,and Abby Martin. 2015. Public Spaces/Private Money: The Triumphs and Pitfalls of Urban Park Conservancies. Washington,DC: Trust for Public Land;Walls,M. 2014. Private Funding of Public Parks: Assessing the Role of Philanthropy. Washington,DC: Resources for the Future.

非营利组织可以参与到公园和娱乐服务供给的不同阶段。它们可以帮助公园管理部门筹集资金、组织志愿者、保护自然资源、运营设施或提供教育和娱乐项目[注]Gazley,Beth,Yuan Cheng,and Chantalle Lafontant. 2015. Coproduction of Public Services: Recent Trends and Taxonomy of Philanthropic Support for Public Parks and Recreation. Paper presented at the Association for Research on Nonprofit Organizations and Voluntary Action,Annual Conference,Chicago,November 19-21.。为了有效开展诸如此类的工作和公共公园的长期发展,公园和娱乐服务供给需要制定总体规划。通过总体规划,公园管理者可以对公园建设和改善做出科学决策,特别是在出现某些利益冲突时。但是,总体规划的制定又是一个费时耗资的过程,一个总体规划的成本超过20万美元是一件很容易的事情[注]Harnik,Peter,and Abby Martin. 2015. Public Spaces/Private Money: The Triumphs and Pitfalls of Urban Park Conservancies. Washington,DC: Trust for Public Land.。除此之外,它还需要公民和专家的广泛投入。学者们已经观察到,尽管与公园的其他支持活动相比,这种参与程度要少得多,但非营利组织在公园规划和供给方面的参与程度已经有所上升[注]Pincetl,Stephanie. 2003. Nonprofits and Park Provision in Los Angeles: An Exploration of the Rise of Governance Approaches to the Provision of Local Services. Social Science Quarterly 84(4): 979-1001.。这也正是本研究的重点,即为何有的非营利组织要进一步参与公园规划活动,以及这将对公园和娱乐服务的质量产生何种潜在影响。

(一)数据来源和研究方法

本研究通过对多个数据源的多层次逻辑回归分析,探讨了非营利组织参与公共服务合作治理的决定性因素。本研究的数据来源于美国人口普查局、国家慈善统计中心(NCC)、财政标准化城市(FiSC)数据库,所选定的非营利组织官网以及国内收入署(IRS)。

根据国家免税实体分类法,对2013 NCCS Core PC Files进行关键词检索,筛选出有公园支出的慈善机构。用NCC数据集的一个局限在于,它更有可能获得更正式和更大的慈善机构(年收入超过50000美元)。由于政府财政数据的限制,本研究仅获得美国最大的150个城市的数据。本研究筛选样本的两个标准是:(1)非营利组织的设立主要是为了支持当地的公共公园;(2)非营利组织至少有一个活跃的网站,为活动编码提供信息。最终,本研究收集到的非营利组织遍布美国75个大城市,涉及到204个公共公园。

(二)研究变量

本研究的因变量是公园规划,用来衡量一个支持公共公园的非营利组织是否参与了公共公园总体规划的制定。如果网站特别提到参与过制定公园总体规划,则变量编码为1;反之,则为0。为了与这些非营利组织从事的其他支持活动进行比较,编码内容中还包括了其他类型的公园支持活动。比如公园管理、宣传、筹资、自然资源保护和维护、志愿者招募、教育和外联、提供娱乐项目、设施建设和会员服务活动等[注]支持类别/活动是根据非营利组织网站、990份表格、部分信息电话、网络搜索和相关政府文件进行编码的。基于扎根理论的开放协议进行活动编码:编码从非营利组织从事的一系列已知活动开始。随着在编码过程中发现更多的支持活动,支持类别继续扩大,直到在编码过程中未发现其他支持活动类别。然后对这些支持类别进行虚拟编码,以表明非营利组织是否参与每种类型的支持活动。

基于上文所提出的理论框架,本研究的自变量主要为社区特征和组织层面的相关变量。(1)有关社区特征的变量,包括种族、收入、住房拥有率、家庭收入中位数和住房价值中位数,这些数据均来自2013年美国社区调查(ACS)的年度预估。有关公共财政的数据来自2013年财政部数据库,该数据库可以从重叠的管辖区(如市政府、县政府和特殊公园区)获得公园和娱乐服务的公共支出,从而将数据与美国大城市相比较(2017年林肯土地政策研究所)。(2)有关组织特征的变量,包括组织成立年限、组织总支出、捐赠收入占比。这些所有数据均来自2013 NCCS Core PC Files。此外,由于没有2013年的可用数据,因此通过对宾夕法尼亚州立大学东北部乌拉尔发展区域中心[注]Rupasingha,Anil,Stephan J. Goetz,and David Freshwater. 2006. The Production of Social Capital in U.S. Counties. Journal of Socio-Economics 35(1): 83-101.的历史社会资本数据(1997、2005、2009)的推算来获得2013年的社会资本数据;通过来自CQ新闻发布会投票和选举收集的总统选举投票数据(1992、1996、2000、2004、2008)来推算2013年的总统选举投票数据。

本研究修正了Paarlberg和Gen提出的种族同质性测量[注]Paarlberg,Laurie E.,and Sheldon Gen. 2009. Exploring the Determinants of Nonprofit Coproduction of Public Service Delivery: The Case of K-12 Public Education. American Review of Public Administration 39(4): 391-408.,社区社会多样性指标通过不同种族在社区中的比例来进行衡量,见公式:

社会多样性=1-Σ(ni/N)2

其中,ni是种族群体i在社区中的人口,N是社区中的总人口。数据集包括7个种族群体,包括白人、黑人/非洲人美洲、美洲印第安人和阿拉斯加本地人、亚洲人、夏威夷本地人和其他太平洋岛民、仅其他一些种族以及两个或更多种族。社会多样性指数从0到1不等,其中0代表完全的种族同质性,即社区中只有一个种族。

社区财政和人力资源通过所选区域的家庭收入中位数、住房价值中位数和具有大学学位或更高学历的居民百分比来测量。由于这三个变量高度相关(alpha=0.912),因此采用主成分分析法来构建社区资源指数。保留主因子的特征值为2.551,占这三个变量变化的85%以上。社区稳定性是以社区的房屋拥有率来衡量的。县一级社会资本衡量指标采用东北农村发展中心为乡村发展所构建的一个指标,用以衡量协会密度、选民投票率、人口普查响应率和社区中非营利组织的数量[注]Rupasingha,Anil,Stephan J. Goetz,and David Freshwater. 2006. The Production of Social Capital in U.S. Counties. Journal of Socio-Economics 35(1): 83-101.。在最近的总统选举中,投票给民主党候选人的居民所占的百分比被设为社区政治意识形态的控制变量。

政府在社区中提供公园和娱乐服务的能力这一指标,本研究通过地方政府投入到公园的公共支出和当地政府人均公园支出的比例来衡量。这两个指标反映的地方政府提供公共服务能力略有不同:投入到公园公共支出的比例是衡量公园和娱乐服务相对于其他公共服务的相对重要性,而人均公园公共支出衡量的是公园和娱乐服务的规模。使用这两个变量(alpha=0.901)来构建地方政府能力指数。保留主因子的特征值为1.820,占这两个变量变化的91%以上。

在组织层面,组织规模是以组织总支出来衡量的。该组织的成立年限是通过2013减去美国国内收入署认定该组织501(c)(3)身份的年份来操作的。虽然非营利组织可以在国内收入署承认之前作为未注册的慈善机构运作,但这种影响可以忽略不计。最后,通过将组织公共捐款总额除以该组织的年总收入,计算捐赠收入的比例,以衡量捐赠收入的比例。

本研究通过对线性回归模型的方差膨胀因子(VIF)的计算,检验了自变量之间的多重共线性。结果表明,多重共线性对最终模型中包含的独立变量的影响有限(平均vif=1.66)。表1为所有因变量和自变量的描述性统计。从描述性统计数据可以看出,大多数支持公园的非营利组织严重依赖捐赠收入,捐赠收入占总收入的比例平均达到80%。这些非营利组织的平均成立年限超过16年。在进行多元分析之前,所有的自变量均经过标准化处理。

表1 样本描述性统计

N均值标准差最小值最大值因变量非营利组织参与制定公园总体规划26.961(比例)01自变量组织层面组织年度总支出(取对数)20412.2472.460017.628组织成立年限20416.43111.174060捐赠收入占比20480.06128.2690100社区/地方层面社会多样性指数2040.5030.1270.1370.700住房拥有率2040.5240.1250.2310.740家庭收入中位数(千美元)20454.12611.19734.48892.014房屋价值中位数(千美元)204276.135221.25178.100848.600拥有大学学位的居民比例20437.22210.36120.86960.402社区资源指数20401-1.2952.334人均公园公共支出204148.48770.23712.170332.220投入到公园公共支出的比例2042.7521.4550.1717.764政府资本指数20401-1.9472.976社会资本指数204-0.5470.834-3.1671.824对民主党候选人的投票比例20470.53914.182090.225

四、实证检验

(一)变量描述性统计分析

探索性因子分析是对支持公园的非营利组织的所有支持活动进行的分析,以了解数据是否表明合作治理或公园规划和设计是一种独特的非营利公共服务支持类型。由于所有类型的公园配套活动都是二元变量,导致常规的连续变量不适用于探索性因子分析。因此,对于二元变量来说,首先需要计算四重相关系数,为二元变量构建一个阈值模型,以假设潜在连续变量的二元正态分布[注]Muthén,Bengt. 1978. Contributions to Factor Analysis of Dichotomous Variables. Psychometrika 43(4): 551-60.。然后使用所有二元变量的四元相关矩阵对二元变量进行主成分分析。我们使用Stata/MP 14.1计算了四元相关性[注]由于篇幅限制,本文没有给出构建社区资源指数和政府能力指数的因子分析表。如有要求,可向作者索取。

研究运用多层次逻辑回归方法,检验了非营利参与公共服务合作治理的决定性因素的理论框架。这种统计方法可以用于处理数据的嵌套结构和因变量的性质——支持公园的非营利组织嵌套在城市中,同时模型的因变量是二元变量。当因变量是二元变量,不服从正态分布时,正态最小二乘回归可能产生有偏估计。因为数据嵌套在层次结构中,所以数据集中的观察值不再相互独立。多层次逻辑回归能够解决上述局限性,并产生无偏估计。模型中采用了Robust标准误差来处理残差的异方差性。

实证结果表2列出了支持公共公园的非营利组织开展不同类型支持活动的数量。根据表2,大多数非营利组织为公园的维护和运营提供财政或志愿者援助。然而,从事公园规划和宣传活动的非营利组织相对较少。这一发现与之前的经验一致,即合作治理尚未成为非营利组织支持公共服务的主要类型[注]Tsukamoto,Ichiro,and Mariko Nishimura. 2006. The Emergence of Local Non-Profit-Government Partnerships and the Role of Intermediary Organizations in Japan: Contractual Relationships and the Limits to Co-Governance. Public Management Review 8(4): 567-81.

表2 非营利组织对城市公园开展的支持活动类型

类别占比(N=204)1.参与制定公园总体规划56 (26.96%)2.对公园进行日常管理26 (12.74%)3.为公园进行资金和政策倡导44 (21.57%)4.筹款(如:为公园公共福利设立慈善基金)198 (97.05%)5.自然资源维护和建设(如:试建志愿者日)145 (71.08%)6.志愿者招募和管理(如:非营利组织为志愿者招募建立门户网站)152 (74.51%)7.公共教育和外联(如:志愿者主导的自然教育)121 (59.31%)8.提供娱乐项目(如:组织体育联盟、音乐会或其他文化活动)99 (48.53%)9.设施建设118 (57.84%)10.会员制组织83 (40.69%)

注:(1)非营利组织对城市公园可以同时开展支持活动,总频次合计达100%以上。(2)10%的组织被另一个编码员随机检查,以确保内部编码的可靠性。

在支持性活动中,非营利组织作为公园日常管理者的频率最低(12.74%)。换言之,尽管支持公园的非营利组织积极参与公园管理和维护,但地方政府仍然不太可能将公园管理的全部责任委托给非营利组织。这可能是一个值得进一步探索的新现象。

(二)探索性因子分析

探索性因子分析结果见表3。加粗数据表示该因子解释了活动的大部分差异。根据表4,这些非营利组织开展的公园支持活动可以用三个潜在因素(特征值大于1)来解释。公园规划负荷主要取决于其自身的独特因素。公园管理和娱乐节目有很强的相关性:当非营利组织承担公园管理的角色时,很可能同时也提供娱乐节目。

倡导、筹款、自然资源维护、志愿者招募、教育和外联、设施建设和会员组织是其他明显的潜在因素。在园区配套活动中,园区规划中存在着明显的合作治理模式。

大多数其他活动都集中在公共服务的实施上,这可能属于合作治理或合作生产模式的一个特征。根据Brandsen和Pestoff的概念界定,合作治理主要集中在组织层面的互动,而合作生产则集中在公民的自愿努力上[注]Brandsen,Taco,and Victor Pestoff. 2006. Co-Production,the Third Sector and the Delivery of Public Services: An Introduction. Public Management Review 8(4): 493-501.。因子分析的结果发现了公民与组织的区别之外的差异,因为这两个基本因素都可以是组织层面和公民层面的活动。例如,提供教育项目和娱乐项目都可以是组织层面的活动,两者之间的关键区别在于满足的需求层次不同。

表3 公园发展支持性活动的探索性因子分析

主成分1主成分2主成分3公园规划制定1.96520.0373 0.0384公园日常管理0.2797 -0.0067 0.8486倡导0.0516 0.3480-0.2680自然资源维护0.1681 0.8164 0.0828志愿者招募0.1649 0.75310.0439教育和外联0.0718 0.58750.1829娱乐节目0.0629 0.2272 0.7151设施建设0.1472 0.36520.1483会员服务0.0230 0.4030-0.1109

注:(1)为便于解释,有些系数采用粗体。(2)筹资不纳入因素分析。首先,几乎所有的组织都参与了筹款活动,在数据上几乎没有什么变化。第二,很难说筹资活动是为非营利组织本身提供支持,还是为公园项目提供支持。

当非营利组织管理一个公共公园时,他们更有可能提供娱乐项目,主要提供个人层面的需求满足。娱乐项目也是经营公园的重要收入来源,这满足了组织层面的需求。对于其他因自然资源维护和筹款等而产生负担的支持活动,由于相应的利益会扩散到其他公园使用者和社区,因此属于集体合作生产范畴[注]Brudney,Jeffrey L.,and Robert E. England. 1983. Toward a Definition of the Coproduction Concept. Public Administration Review 43(1): 59-65.

(三)多层次分析

多层次分析结果见表4。模型拟合指数表明,与普通逻辑回归模型相比,使用多层次逻辑回归模型有显著的统计学上的意义。组内相关系数为0.122,这意味着这12.2%的数据变化只能由数据层次结构引起的相关性来解释[注]Snijders,Tom A. B.,and Roel J. Bosker. 2012. Multilevel Analysis: An Introduction to Basic and Advanced Multilevel Modeling. Los Angeles: Sage Publications.。表4列出了每个独立变量的原始系数和优势因子变化所带来的可能性的增加。因变量是非营利组织是否参与制定公园总体规划。接下来,我们将讨论每个假设,以检验这个多层次分析的结果是否支持它。

表4 多层次逻辑回归结果

因变量:公园规划原始系数优势因子变化组织特征组织规模0.423*(0.234)1.527组织成立年限-0.472***(0.163)0.624捐赠收入占比0.300(0.263)1.350社区能力社会多样性指数0.0282(0.196)1.029社区稳定0.741***(0.245)2.098社区资源指数0.490**(0.212)1.632地方政府资本指数-0.429**(0.202)0.651社会资本指数-0.498***(0.158)0.608对民主党候选人的投票比例0.227(0.269)1.255常量-1.228***(0.171)N(非营利组织数量)204城市数量75组内相关系数12.20%

注:*P<0.1;**P<0.05;**P<0.01。

(四)实证结果分析

与假设1和假设2一致,社区财政和人力资源以及社区稳定性对支持公园的非营利组织参与公园公共服务规划和设计的可能性有积极影响。与其他系数相比,由住房拥有率衡量的社区稳定性对非营利组织参与合作治理的影响最大。社区住房拥有率每增加一个标准偏差,非营利组织参与合作治理的可能性就增加了2.098倍,而社区财政和人力资源每增加一个标准偏差,非营利组织参与合作治理的可能性增加1.632倍。这些结果表明,在社区稳定和资源丰富的情况下,非营利组织更有可能参与合作治理。研究结果不支持关于社会多样性的假设3。非营利组织参与合作治理与社会多样性之间在统计学上没有显著关系。

与假设4相反,社区的社会资本存量与支持公园的非营利组织参与公共服务规划和设计的可能性呈负相关。社区拥有的社会资本水平每增加1个标准偏差,非营利组织参与合作治理的可能性会降低0.608。假设5预测,当地方政府提供相应公共服务的能力相对较弱时,非营利组织更有可能参与合作治理。回归结果支持了这一假设。政府能力指数每增加一个标准偏差,非营利组织参与合作治理的可能性将降低0.651。

本文还研究了非营利组织的组织特征与非营利组织参与合作治理的可能性之间的关系。与假设6一致,组织规模与非营利组织参与合作治理的可能性呈正相关。组织规模每增加一个标准偏差,非营利组织参与合作治理的可能性将增加1.527倍。而与假设7相反的是,成立时间较长的非营利组织不太可能参与合作治理。随着组织成立时间的增长,一个标准差的增加会使非营利组织参与合作治理的可能性降低0.624。同样假设8也未得到支持,非营利组织是否参与合作治理与其对捐赠收入的依赖之间没有统计学上的显著关系。

五、结 论

由于各级政府遭受了大规模的预算削减和财政损失,非营利组织和地方社区有望超越公共服务的合作生产关系,担任创造和资助公共服务的重要角色。然而,非营利组织扮演这种角色的决定性因素、过程和后果在公共管理文献中仍然是一个知识盲点。我们的研究结果表明,公共服务的规划和设计,无论在概念上还是在经验上都不同于合作生产。非营利组织参与合作治理受组织和社区特征的共同影响,这些特征通常对公共服务需求和促进此类集体行动的资源供应产生不同的影响[注]Bovaird,Tony. 2007. Beyond Engagement and Participation: User and Community Coproduction of Public Services. Public Administration Review 67(5): 846-60;Paarlberg,Laurie E.,and Sheldon Gen. 2009. Exploring the Determinants of Nonprofit Coproduction of Public Service Delivery: The Case of K-12 Public Education. American Review of Public Administration 39(4): 391-408.

首先,与合作生产和政府-非营利关系的相关文献一致,研究结果支持现有的经验证据,即组织资源、社区资源和社区稳定对非营利组织参与公共服务合作治理具有积极影响[注]Paarlberg,Laurie E.,and Takayuki Yoshioka. 2016. The Impact of Local Economic Structure on Community Philanthropy. Public Administration Review 76(2): 340-50.。当非营利组织规模庞大,并且在一个更稳定和资源丰富的社区中运作时,非营利组织更有可能参与合作治理。供给侧的特性对产生合作治理非常重要。社区的社会多样性和非营利组织的收入结构似乎并不是非营利组织参与合作治理的关键决定因素。社会多样性影响不显著的一个原因是,尽管较高的社会多样性水平会增加非营利组织参与公共服务供给的需求,但它也可能为此类集体行动创造更高的交易成本。在实证分析中,这两种效应可能相互抵消。从捐赠收入的比例来看,由于这些支持公园的非营利组织都主要依靠捐赠收入[注]Walls,M. 2014. Private Funding of Public Parks: Assessing the Role of Philanthropy. Washington,DC: Resources for the Future.,因此可能没有足够的变化来驱动捐赠收入比例与合作治理之间的相关性。未来可以进行跨部门研究,以进一步了解捐赠型非营利组织与追求利润的企业、企业型非营利组织相比,是否更有可能参与合作治理。

第二,当前相关文献认为政府-非营利组织是一种相互依赖模式[注]Lecy,Jesse D.,and David M. Van Slyke. 2013. Nonprofit Sector Growth and Density: Testing Theories of Government Support. Journal of Public Administration Research and Theory 23(1): 189-214;Paarlberg,Laurie E.,and Takayuki Yoshioka. 2016. The Impact of Local Economic Structure on Community Philanthropy. Public Administration Review 76(2): 340-50;Salamon,Lester M. 1987. Of Market Failure,Voluntary Failure,and Third-Party Government: Toward a Theory of Government-Nonprofit Relations in the Modern Welfare State. Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly 16(1): 29-49.,与此相反,我们的研究结果表明,当地方政府在公共服务供应中受到资源约束时,非营利组织更有可能参与合作治理。非营利组织在参与公共服务供给的不同阶段,呈现出来的政府与非营利组织之间的关系是不同的。地方政府在资源和能力受限的情况下,让非营利组织参与合作不失为一种提供公共服务的替代方案。Bovaird通过对巴西一个城市参与式预算编制的案例研究发现,地方治理能力下降会导致社区在服务设计、规划和管理中发挥更多的作用[注]Bovaird,Tony. 2007. Beyond Engagement and Participation: User and Community Coproduction of Public Services. Public Administration Review 67(5): 846-60.。随着地方政府财政压力的不断增加,非营利组织参与合作治理将变得更加普遍。对此,地方政府和非营利组织都需要更具策略性和前瞻性。社会资本与合作治理的负相关可能与地方政府的能力有着相似的原因。尽管社会资本水平较低可能导致公民参与公共服务提供的水平较低,但它也为非营利组织提供了参与这些过程的机会。非营利组织参与合作治理可能是对社会资本和社区公民参与减少的回应[注]Fernandez,Kandyce,and Jennifer Alexander. 2017. The Institutional Contribution of Community Based Nonprofit Organizations to Civic Health. Journal of Health and Human Services Administration 39(4): 436-67.

第三,我们发现,成立时间较短的非营利组织更容易参与合作治理,这与合法性和地方政府保持长期关系有助于从合作生产到合作治理的假设相反。这一结果表明,非营利组织对公共服务的支持具有一定的结构性惰性,即当非营利组织与地方政府的合作生产关系稳定时,他们似乎很难超越现有的互动模式去参与合作治理。同时,研究结果还发现了非营利组织在公共服务供给中的一个新角色:在对公共服务的支持从合作生产转移到合作治理中,承担打破现状界限的角色。这些非营利组织可以作为社区中的公民企业家,促进社会创新,并改变公共服务的提供方式[注]Goldsmith,Stephen. 2010. The Power of Social Innovation: How Civic Entrepreneurs Ignite Community Networks for Good. San Francisco: Jossey-Bass.。例如,1999年纽约市高线社区居民创办了一家非营利性机构“高线之友”,该机构在创建、设计和管理高线公园方面都发挥了变革性作用。从组织成立之初,创办人就不仅仅满足于为现有公园提供志愿服务。相反,他们寻找创造性的解决方案来改造和提供额外的公共空间。公民企业家的出现正在突破非营利组织和政府之间的界限[注]Henton,Douglas,John Melville,and Kimberly Walesh. 1997. The Age of the Civic Entrepreneur: Restoring Civil Society and Building Economic Community. National Civic Review 86(2): 149-56.

最后,随着营利性服务提供者在公共服务中的普及,非营利组织在合作治理中的独特性值得进一步探讨。由于非营利组织存在非分配约束和慈善目的,这使得非营利组织参与公共服务的规划设计具有更强的合法性。政府也可以更有把握地让非营利组织参与这些过程。此外,由于非营利组织在社区中发挥着中介作用,它们可以促进公民参与,并有助于为地方公职人员创建可靠的投票选区,从而影响公共服务的分配和供给[注]Marwell,Nicole P. 2004. Privatizing the Welfare State: Nonprofit Community-Based Organizations as Political Actors. American Sociological Review 69(2): 265-91.。另一方面,与其在直接服务提供中的重要作用相比,营利性服务提供者在共同管理中的作用可能要小得多。从合作生产转向合作治理很可能是非营利组织相对于营利部门具有比较优势的一个方向。

当然,我们的研究也存在一定的局限性。虽然遵循了严格的编码要求来确定这些支持公园的非营利组织的支持活动,但我们亦充分认识到那些参与了公园的规划但却未能在其官网报告中找到数据的非营利组织存在的可能性及其可能存在的影响。然而,由于公园总体规划不仅在公园发展中发挥着重要作用,而且还对支持公园的非营利组织为公园筹集资金产生了重要影响[注]Harnik,Peter,and Abby Martin. 2015. Public Spaces/Private Money: The Triumphs and Pitfalls of Urban Park Conservancies. Washington,DC: Trust for Public Land.,因此支持公园的非营利组织不太可能参与了但未在其网站上报告这一重要活动。另一个局限性是,本研究只关注了在美国大城市运营的大型非营利组织。数据的局限性是造成这种限制的主要原因,因为NCC数据集只跟踪达到一定年度收入阈值的非营利组织,而FIC数据库只为美国最大的150个城市提供政府财政数据。将本研究的结果推广到小型、非正式或在人口较少的社区中开展活动的支持公园的团体是有一定必要性的。

未来的研究应进一步了解合作治理的分配、绩效和民主后果。非营利组织参与合作治理的后果是什么?合作治理会产生更好的公共服务效果吗?这些非营利组织是在动员真正的公民参与,还是仅仅邀请了另一个特殊利益集团参与?社区中的弱势群体因为合作治理变得更好还是更糟?这些非营利组织如何通过合作治理在公民和地方政府之间发挥中介作用?这些问题对公共服务的规划、设计和实施方式有着巨大的影响。回答这些重要问题需要定量和定性的方法的进一步研究。

这项研究的另一个延伸是检验这一理论框架是否适用于其他公共服务的子部门。即使对于公园和娱乐服务业,已经见证了地方政府依赖非营利组织的资金支持和项目开展的趋势,但非营利组织参与合作治理的情况也没有其他类型的公共服务支持活动那么普遍。随着各级政府财政压力的加大,非营利组织在公共服务各阶段参与合作治理的趋势应该引起学者们的密切关注。非营利组织参与公共服务的治理也可能对不同的公共服务子部门(如公共教育、公共图书馆、博物馆和艺术中心)具有不同的影响。例如,在人类和社会服务领域,非营利组织严重依赖政府提供资金,这使得他们与政府相比,处于一个不那么有利的地位[注]Malatesta,Deanna,and Craig R. Smith. 2014. Lessons from Resource Dependence Theory for Contemporary Public and Nonprofit Management. Public Administration Review 74(1): 14-25.。这些人文服务型非营利机构可以使用什么策略来参与这些关键的公共服务供给决策呢?又是什么促使公共管理者在选择公共服务外包以外,真正让非营利服务提供者参与这些决策过程?本研究为开展这类调查提供了一个起点和一个理论框架。

综上所述,本文认为,合作治理是一种独特的非营利组织支持公共服务的类型,我们需要更好地理解其过程和结果。这项研究通过在公共服务的供给和规划之间架起桥梁,并探索了政府-非营利组织合作从合作生产走向合作治理的影响因素,为公共管理做出了理论贡献。这项研究具有巨大的理论和政策意义,因为公共管理学在从新公共管理转向新公共治理,在公共管理者试图维持理想的公共服务水平以及独自解决复杂的社会问题方面面临着广泛的挑战。□

中图分类号:C912

文献标志码:A

文章编号:1007-9092(2019)04-0115-014

收稿日期:2019-03-02

作者简介:程远(Yuan Cheng)博士是美国明尼苏达大学汉弗瑞公共事务学院助理教授,主要教授公共管理和非营利管理课程,研究集中在治理、政府-非营利关系、合作生产、跨部门合作的分配和绩效影响等方面。毕荟蓉,华东师范大学公共管理学院研究生;翁士洪,华东师范大学副教授。原文载于Public Administration Review,Vol. 00.0,2018,pp 1-12. DOI: 10.1111/puar.12970。

(责任编辑:杨仙丽)