美国转基因食品标识制度的转向及其对我国的启示

□ 李 响

摘要:作为一柄双刃剑,完善的标识制度是转基因食品得以实现商品化销售与市场化流通的前提条件,但过于完善的标识制度却会对普通消费者购买转基因食品起到阻却作用,所以如何在消费者知情权维护与国家粮食安全保障的博弈中取得共赢,成了各国制定转基因食品标识法律时面临的最大难题。就我国当下的情况而言,技术上貌似严苛的标识制度却在现实生活中漏洞百出,既无力推动转基因产业的发展,也引来了消费者的诸多怨言,因而亟待调整。恰在此时,作为转基因食品生产与消费大国的美国正迎来标识制度的方向转变,其相关立法的新思路值得我们研究借鉴。

关键词:转基因食品;消费者知情权;标识制度;实质等同;阀值

一、引 言

2019年2月19日,连续第16次聚焦“三农问题”的中央一号文件如约而至,其中明确提出加快突破农业核心技术的要求,而从全球农业科技发展趋势来看,目前农业核心技术在于转基因育种,这已经是中央一号文件近十年来第七次提到转基因技术。实际上,早在2016年发布的《“十三五”国家科技创新规划》里,国家就强调要加大转基因棉花、玉米、大豆研发力度,推进新型抗虫棉、抗虫玉米、抗除草剂大豆等重大产品产业化,并为此投入了超过200亿元的资金,设立了一系列专项形式的重大攻关课题。这些信号确凿无疑地传递出党和国家鼓励农业转基因生物技术研发,以及探索其产业化道路的坚定立场。

在当今世界,中国是一个转基因技术研发与作物种植的大国,但还远称不上强国。究其原因,人民群众对转基因食品偏负面的认知态度与较低迷的购买意愿,是影响转基因产业化布局的主要障碍。而之所以转基因食品不受广大消费者青睐,这与我国当前所实行的极为苛刻僵化的转基因食品标识制度密切相关,它不仅起不到正面引导作用,而且还让消费者徒增恐惧。事实上,国际经验已表明标识制度的严密性与转基因食品的流行性往往成反比,即一个国家对转基因食品标识要求越严格缜密,就越会对消费者选购转基因食品产生阻吓效果,从而使这个国家转基因食品的普及程度越低。

以美、欧、日三者为例:美国对转基因食品实行的是“自愿标识”制度,是否与如何在食品外包装上标识转基因,完全由食品生产商自行决定。如此宽松的标准造就了美国为当今世界转基因产业执牛耳者的地位;欧盟的转基因食品标识制度以“风险预防”为指导原则,其苛刻的阀值限定与精细的溯源体系举世闻名,可这些措施会极大增加生产商的合规难度与生产成本,使转基因食品彻底丧失了市场竞争力;日本转基因食品标识制度的尺度位于美国和欧盟之间,既采纳了强制性的标识制度,又留下了颇宽裕的豁免空间,所以日本的转基因食品消费环境十分平稳有序,而从未构成过一个引发广泛争议或激烈抗争的社会议题。

但值得注意的一点在于,转基因食品标识制度存在的前提是世界各国对转基因食品自身安全性的肯定。这是因为对转基因食品进行标识的目的在于使得消费者能够在市场上辨认出含有转基因成分的食品,从而根据自己的偏好决定买还是不买。所以显然没有哪一个国家的政府会在认为转基因食品存在重大健康风险与安全隐患的情况下,依旧不顾本国国民的身体健康乃至生命安危,贸然为转基因食品发放安全证书并为其建立起配套的标识制度。故而从某种意义上讲,无论一个国家的标识制度是宽松抑或严苛,都可以被视为转基因食品得以上市流通的准生证。事实上,自从上世纪90年代初期一款具有延熟保鲜功能的转基因西红柿在美国获批上市以来,已经有数亿人日常食用转基因食品超过了20年时间,但全球范围内至今尚未出现过一例由转基因食品导致的人身损害事件,也没有任何科学实验的结果可以推论出转基因食品具有潜在的致病性危险,因此我们完全可以说在人类已经掌握和可以预见的知识领域内,转基因食品是安全的,可以放心食用的。[注]罗云波:《关于转基因食品安全性》,《食品工业科技》,2000年第5期。

吃或不吃转基因食品,对个人来说也许是个小选择,但对国家来说就是个大决策了。我国是世界上人口最多的国家,粮食安全就是我们的生命线,这是一个在任何时候都颠扑不破的真理。然而,我国面临的现实情况是,作为一个地大却未必物博、人多却不够富裕的泱泱大国,中国既没有如欧盟那样拥有广阔平原作为粮仓,也不能像日本那样自恃强大经济依赖进口,无论是国际政治环境,还是国内财政状况,都要求我们必须抓住近些年来转基因生物技术突飞猛进的契机振兴农业生产,努力提高主要粮食品种的自给率。

习近平总书记曾指出:“中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己的手上。”故而转基因对于我国的意义绝不仅仅是一种可以促进增产增收的农业种植技术那么简单,而是意味着可能从根本上解决粮食问题出路的第二次绿色革命即将到来。[注]石泰峰:《把饭碗牢牢端在自己手上》,《求是》,2014年第3期。不难想见,这样的发展前景对正面临着耕地面积缩小、土壤肥力下降、农村劳力减少、农业用水匮乏、工业污染严重等问题的考验,并由此导致粮食安全形势越来越严峻的中国来说,具有怎样的吸引力,这对中国来说绝不是可有可无的小事,而是关乎生死存亡的大计。

既然如此,美国模式的借鉴意义不言而喻。那么美国究竟是怎么做到让标识制度服务于市场推广,完全以创造消费需求、培养消费习惯、鼓励消费行为为取向,使得转基因食品逐渐成为美国人日常生活中不可或缺的一部分的呢?

二、美国转基因食品标识制度的演变与启示

纵观美国转基因食品标识制度的变迁,很明显采取的是类似于“先污染后治理”的路径,以2016年美国国会通过新标识法案(S.674法案)为分水岭,经历了一段从早期转基因产业发展优先到现在消费者保护兼顾的转型,这种先松后紧的思路值得我们深思。

(一)美国的旧转基因食品标识制度

美国是当今全球最大的转基因食品生产国与消费国,其国内销售的食品超过80%都包含转基因成分,凡是使用大豆、玉米、油菜、番茄、木瓜为原料的食品,更几乎百分之百为转基因食品。[注]茆巍、刘博:《州立法视野下美国转基因食品标识政策的可能变化与展望》,《中国软科学》,2014年第8 期。转基因食品之所以能够如此普及,最主要的原因在于美国自转基因食品诞生的第一天起就实行“自愿标识”制度,即国家不作强制要求,但若标识则须真实,不能误导消费者。可想而知,在如此全凭自觉的宽松政策下,美国绝大多数转基因食品不会对消费者有任何提示,由此导致从前美国人购买转基因食品大都是不自觉的,因为除非具备相应专业知识并且刻意去仔细辨认配料表里隐藏的蛛丝马迹,否则一个普通消费者极难发现自己的盘中餐是转基因的。

美国之所以敢于向消费者隐瞒食品的转基因信息,底气在于负责食品标签监管事宜的联邦食品药品管理局(FDA)长期坚持“实质等同”的观点,即转基因食品与传统食品在成分上并没有构成实质性的区别,因而在安全性方面可以用同样方式对待,不需要给予额外信息的专门标识。显而易见,这一观点建立在“唯科学论”基础之上。换言之,以合理的科学判断为圭臬,在风险判定上采取类似于刑事法律中的无罪推定原则,除非有真实确切的证据证明特定风险存在并可能导致损害,否则就不应该实施附加的管制措施。就转基因食品而言,既然用科学方法加以判断,其与同类非转基因食品相比较不存在实质性差异或可能带来新的安全风险,那么法律就没有正当理由强迫生产商必须向社会公众披露食品当中有关转基因成分来源的信息。[注]付文佚、王长林:《转基因食品标识的核心法律概念解析》,《法学杂志》,2010年第11期。

由此可见,美国官方在转基因食品标识问题上的一贯立场是:在没有可靠科学证据证实转基因食品会危害人体健康的情况下,实行产品准入前的安全评估,再辅以生产商的自愿标识,便足以保护消费者的人身安全。[注]郭桂环:《WTO体制下转基因食品强制标签的正当性分析》,《河北法学》,2016年第5期。究其实质,美国的转基因食品标识制度是立足于当下的科学,体现的是彻头彻尾实用主义思想。或者我们也可以说,美国的转基因食品标识制度强调以“产品”为中心,在产品合法合规的前提条件下,消费者利益不构成强化管制的理由。

于是,在相信科学这一大义的庇护下,转基因食品凭借其与普通食品一般无二的外包装的掩护,在全美各地的商场超市广泛流通并成为市场的主流,而普通消费者在悄然不觉地吃了20多年转基因食品后也接受了现实:大家心里都明白转基因食品无处不在已经是一个积重难返的局面,回到过去田园牧歌的时代既不必要、也不现实、更不经济。现在基本上没有美国人再拿转基因食品安不安全说事,更多是从维护消费者知情权的角度出发,要求改进现有标识制度,但这只会提高转基因食品的价格,却丝毫动摇不了现在普通民众大都去沃尔玛超市采买转基因食品,而少数精英阶层专门去Whole Foods超市选购有机食品的市场格局。

这一时期美国转基因食品标识制度的启示在于,政府担当比强制标识更加重要:在权威科学组织的可靠研究成果已经证实转基因食品安全性的前提下,针对吃不吃转基因食品这样大是大非的问题,哪怕最民主的政府也应当表现出最不民主的一面。用鱼目混珠的方式蒙混过关也好,拿第一修正案言论自由当挡箭牌也罢,相关标识制度的任务主要是为转基因食品占领千家万户的餐桌创造有利条件,直至转基因食品已经稳固占据优势市场份额后,再回过头来考虑如何满足消费者的知情权。当人民群众普遍对转基因食品的安全性存在忧虑时,这样一种绕开问题而非解决问题的做法无疑是明智的,因为纵然千言万语也比不上身体力行,老百姓只有真正吃过转基因食品以后才会尝试着去接受,此时政府需要为转基因食品创造一个被品尝的机会。而且政府也应该有这样的自信与勇气,只要相应监管机制到位,就能够替老百姓把好从新品培育到商业种植再至市场准入这一系列关卡,至于是否在食品的外包装上标识转基因其实并无关大碍。

然而,效仿上述放任自由的标识制度存在一个最大困难,即我们错过了绝佳的时间窗口。正如工业领域的“先污染后治理”模式在当下中国已无可能,这种转基因食品安全评价与市场准入完全由政府包办,而不容群众置喙的家长制作风,恐怕是行不通的。时至今日,政府已经无论如何也做不到如此一手遮天、置消费者的知情权和选择权于不顾,任由消费者在毫无察觉状态下违心吃下转基因食品。事实上,就连美国自己也已经在汹涌民意面前改弦易辙,订立新法将转基因食品标识由全面自愿改为部分强制,但这样一种经过改良的美国模式2.0版本似乎更易为我们所借鉴。

(二)美国的新转基因食品标识制度

从转基因食品诞生的第一天起,就有来自于民间组织的自发抗争如影随行、此起彼伏,美国也不例外,甚至还要比其他国家更加漫长曲折一些。在美国,反转阵营主要由以普通市民为主体的各类环保和消保组织组成,而挺转阵营包括有农民、行业协会、粮商、食品生产商、零售企业等等,20多年来双方为了实现各自诉求在街头、在议会、在法院、乃至美国的每一个角落都展开了激烈缠斗:诉讼、请愿、公投,针锋相对;健康、环境、知情,步步为营;一市、一县、一州,寸土必争。

在经历了失败的90年代和失意的00年代之后,面对挺转阵营提出的以科学原理为基础的有力论据,反转阵营转而调整策略,将抗议的矛头由安全性之争转向辨识度之争,主张“消费者有权知道自己在吃什么”这一基本知情权,获得了广大中立民众的支持,最终才让两方阵营间的博弈结果渐渐有了分晓:2013年康涅狄格州通过了附条件的转基因食品强制标识法案,2014年佛蒙特州通过了无条件的转基因食品强制标识法案,随后又有来自中西部地区的20多个州陆续启动了类似法案的立法程序。面对如雪崩一般的局势,挺转阵营一方面向联邦法院提起了针对佛蒙特州法案的诉讼,指控其因违反美国宪法而实属无效,另一方面抢先向国会提交了有利于己方版本的转基因食品强制标识法案,冠冕堂皇的理由是“各州自行通过强制标识政策,将会给消费者产生误导,给生产者造成混乱”,因此有必要在国家层面统一立法,以确保新法“既包括了认为生物技术安全的科学共识,又确保消费者对食品的知情权,同时防止每个州自行其是,把规则定得混乱拼凑”。[注]Chris Prentice,U.S. GMO Food Labeling Bill Passes Senate,REUTERS (July 7,2016),https://www.reuters.com/article/us-usafood-gmo-vote/u-s-gmo-food-labeling-bill-passes-senate-idUSKCN0ZO08N,2019-04-11.

经过参众两院的多番博弈,最终定名为《国家生物工程食品披露标准》的法案于2016年7月29日被交由时任总统的奥巴马签署生效,正式成为美国实行转基因食品强制标识的法律依据,并定于2020年1月1日起开始在全美施行。由于该法案为联邦法律,在层级上相较于州法而言具有优先性,因此这也意味着包括佛蒙特州法律在内的各州转基因食品强制标识法案从此作废,全国都将遵照该法案确立的标准统一行事。[注]Heather Disclosures and Claims: A Possible End to the U.S. GMO Labeling Controversy,INT’L FOOD L. GAZETTE (July 2016),https://kslawemail.com/41/1130/pages/article6.asp,2019-04-11.2018年底,美国农业部农业市场服务署(AMS)出台了专门针对该法案的实施细则,为其厘清了执行过程中将会遇到的技术障碍。总之,美国消费者能够从食品外包装上看到转基因信息的日子已经为时不远。

概括而言,该法案的核心要点包括:

第一,该法案将转基因(GM)正式更名为生物工程(BE),并将其定义为“利用体外DNA重组技术修饰遗传物质,将外来生物的基因引入目标生物体内,而这种基因修改结果在自然界中不存在,通过传统育种也做不到”。这意味着该法案对转基因概念给予了最狭隘的归纳,诸多其它方式的基因编辑技术如RNAI和CRISPR等都不算在转基因概念之内,自然不受该法案的约束。与此同时,该法案所称的食品只涵盖原本属于《联邦食品、药品和化妆品法》要求标识的全部种类食品,或者是落入《联邦肉类检查法》、《联邦禽类检查法》、《联邦蛋类检查法》标识范围的个别种类食品,这样就把绝大多数种类的动物源性食品排除在了强制披露转基因信息之外。此外,该法案还为餐馆制作的食品与小作坊生产的食品提供豁免,这些食品同样无需进行强制标识。

由此可见,该法案的适用对象极其有限,目前美国市场上大概流通有超过5000种通常意义上所说的转基因食品,估计受到新法影响的不到其中的三分之一。[注]Courtney Begley: “So Close,Yet So Far”: The United States Follows the Lead of the European Union in Mandating GMO Labeling. But Did it Go Far Enough,40 FORDHAM INT’LL.J. 2017,pp. 625,732-33.

第二,该法案实行定量标识制度,即只有所含转基因成分超出了一定阀值的食品才会被要求强制标识,而美国制定的标准是5%。换言之,但凡转基因成分含量不高于5%的食品,仍不必披露转基因信息的。另外,这其实还意味着该法案采取的是终端评价而非过程控制机制,故而在食品生产过程中可能掺杂或混入的转基因成分并不要求披露。这就使得某种食品哪怕在制作时使用了大量转基因原材料,例如从转基因甜菜提取的糖、用转基因玉米炼制的糖浆、拿转基因菜籽压榨的油等,只要在经过深度加工后已无法检出转基因成分或者检出转基因成分低于阀值,就不需要标识。该法案还明确规定,转基因草料饲育动物的肉、蛋、奶制品,或是使用转基因动物熬制的肉汤等食品,也都无需强制标识。

显而易见,由于欧盟转基因食品标识制度的溯源要求强调步步留痕,必须由转基因食品整个生产链上所有环节的每家厂商都参与进来才能实现,实际上体现的是一种以过程为导向的监管模式。而美国新法确立的标识制度只是由最终环节的出品厂商承担全部负担,况且也只需要留存相关信息以备农业部查询,故而无论合规难度还是成本都要减小不少。

第三,该法案规定食品生产商可以自主选择标识的形式,可选项包括文字、符号以及需要智能手机扫描的二维(QR)码。如果选用文字,该法案对标识的具体措辞并未限定,只要食品生产商能明确表达出“本食品为生物工程食品”的意思即可,除此不要求提供任何额外信息。如果选用符号或二维码,则不要求在食品外包装上另行注明 “生物工程”或包含其它类似信息的文字,但如若选用符号,必须使用农业部统一提供的圆形图标,以及如若选用二维码,必须提示“扫描此处可以获得更多信息”。若为小型食品生产商,其标识负担更轻,只需要向消费者提供查询渠道即可,例如提供电话号码或者互联网网址。然而,应当着重指出的是,不属于强制标识的食品不代表着其是非转基因食品,所以不需要标识转基因信息的食品并不理所当然地享有在外包装上标识自己为非转基因的权利。

不言而喻,之所以美国转基因食品标识新法会在标识的内容与形式上作如此宽松规定,主要是为了避免心理学上“自我实现预言”效应,即因为在外包装上添加了转基因信息标识,而让消费者误以为是在暗示转基因食品不安全,反而陷入了越标识、越害怕、越回避的怪圈,要知道驱使消费者远离转基因食品,绝非标识制度的真谛。

通过上述对联邦转基因食品标识新法几项核心要点的解析,不难看出:在名义上,反转阵营似乎获得了胜利;但在实质上,挺转阵营通过推出的最低限度的强制性标识要求,使得转基因食品今后可以更堂而皇之地在市场上流通,彻底扭转了反转阵营之前在一个个州赢得的胜利。对反转阵营来说,这样一个虚与委蛇的法案当然不能令人满意,佛蒙特州法案与联邦新法对转基因食品标识的要求简直有天壤之别,例如佛蒙特州法案适用对象包括任何转基因食品、部分转基因食品、含有转基因成分的食品,标识方法为醒目的文字或图片,并且为遗漏标识、虚假标识、不当标识等违规行为设置了每日1000元的罚款。[注]郭桂环、纪金言:《美国转基因食品强制标签立法及对我国的启示》,《食品科学》,2018年第9期。因此,如果说前者是严字当头、真抓实干的话,那么后者简直就是虚应故事、自罚三杯,难怪佛蒙特州州长大为愤慨地表示国会的所作所为令人感到耻辱,这是有意在帮助食品生产商规避清晰标识的义务,甚至还有激进的反转人士怒斥这项法案为“暗黑法案”(DARK Act,Deny Americans Right to Know,意为否定美国人的知情权)。总之,联邦转基因食品标识新法是一次巧妙的妥协,表面上看似满足了反转阵营的诉求,但背地里却更大程度地保护了转基因产业。

(三)美国转基因食品标识新法的启示

从美国此次订立转基因食品标识新法的背景、过程及其内容,我们至少可以得到三点启示:

首先,在立法时不要把转基因食品本身的安全性与消费者对转基因食品的知情权混为一谈,要格外清醒地认识到前者不是后者存在的前提条件,或者更直白一点地说转基因食品之所以需要标识,绝不是因为它是不安全的,而仅仅是因为消费者有权利知晓食品中含有什么,以及这些食品成分从哪里来,这与有机食品或绿色食品标识并没有任何本质上的不同。例如,联邦转基因食品标识新法就明确表示:强制标识制度不改变转基因食品与同类非转基因食品“实质等同”的立场。[注]刘旭霞、张楠:《美国国家生物工程食品信息披露标准法案评析》,《中国生物工程杂志》,2016年第11期。可总有人故意将这两件相对独立的事情混淆起来,想要借标识之名而行反转乃至禁转之实,这就彻底偏离了转基因食品标识立法的本意。

在相关立法之前的讨论过程中,各方至少要达成一些最小限度的共识,这包括:(1)转基因食品标识与转基因食品安全不挂钩,标识不代表不安全,而不标识更不意味着安全;(2)转基因食品标识方法的设计应体现出中性标识的特点,例如虽然转基因食品与反式脂肪都被法律要求采取强制标识措施,但前者未被科学证明有害,而后者已有研究证实危险,所以两者在标识方法上应有所区别,体现出中性标识与负面标识的差异;(3)转基因食品标识的根本作用在于防止误导,不仅应该防止正向的误导,还应该防止反向的误导,利用非转基因食品标识对同类转基因食品进行污名抹黑。

民众不是不被容许质疑转基因技术的安全性,但这是另外一部法律关心的事情。如果在进入到转基因食品标识立法的实操环节以后,还仍然秉持转基因食品原罪论的先入为主观念,试图以此为由主张超出容忍范围和必要限度的知情权,甚至恨不得像烟盒那样在转基因食品外包装袋印上有害健康的警示语,那便属于滥用权利了。

其次,法律回应消费者的知情权应以必要为限,而非以需要为限。在现代法治社会当中,谁都不怀疑消费者拥有明明白白消费的权利,但消费者究竟有权知道关于商品的哪些信息却是值得质疑的,因为如果仅仅以消费者想要知道来确定强制标识的边界,那么可能会被要求披露的信息是无穷无尽的,所以消费者知情权注定是有限和相对的,需要受到其他权利和利益的制衡。[注]郭桂环:《转基因食品标签的消费者知情权比较研究》,《北方法学》,2015年第4期。

在转基因食品语境当中,界定消费者知情权起码应该考虑到三方面因素:(1)知情权必须让位给属于基本人权范畴的生存权与发展权,因为知情权的意义在于知情后的选择,是消费者根据自己的心意选择吃这个还是那个的问题,而转基因技术的根本目的在于帮助农作物抵御病虫害与旱涝灾,解决的是一个国家的老百姓到底能不能吃得上饭的问题,所以吃得好与吃得饱孰轻孰重不言而喻,我们绝不能因为保障市民不吃转基因食品的权利而去牺牲农民种植转基因作物的权利;(2)知情权不应该以与邻为壑的方式行使,我们不能在同一个市场当中因为维护一部分消费者的知情权,而去剥夺另一部分消费者的选择权,欧盟厉行转基因食品标识制度的结果就是变相把转基因食品赶出了欧盟境内,可这便剥夺了那些出于相信科学而乐于尝试,或囊中羞涩而不得不吃转基因食品的消费者的选择权。毕竟,市场上消费者的选择并不是完全同一化的,而且这也永远不是一个少数与多数选择题的问题;(3)知情权不能够减损商家的言论自由,因为强制标识实际上等同于强迫商家发表言论,而且是会导致自己陷入竞争劣势的言论,已有无数科学研究结果表明在现阶段市场环境下,转基因食品标识会给消费者带来负面联想,从而使得相关商品的销量受到显著影响,所以除非有公众健康或环境保护等方面的合理理由,仅凭消费者希望了解这一点不足以使政府制定减损商家言论自由的管制措施的行为正当化。[注]阙占文:《食品标识中的转基因信息披露-以商业言论为视角》,《政法论丛》,2017年第5期。

信息封锁当然会导致合理怀疑,但这并不是我们面临的真实现状,事实上整个转基因食品行业从来都是在政府监管和公众监督下正大光明发展起来的,其中不存在任何需要依靠强制信息披露来揭秘探奇的部分,况且转基因食品标识制度也根本起不到这样的作用,因此决定消费者知情权范围的应该是(政府的)自信心而不是(民众的)好奇心。

最后,满足消费者知情权的途径多种多样,而强制标识是其中成本最大的一种。人们对自己所不能理解的未知事物总是抱有戒心,特别是在涉及到衣食住行这些与自己日常生活切身相关的商品上。因此,当层出不穷的食品安全事故在不断消耗我们对监管机关的耐心时,下意识地寻求更多信息的包围无疑会给我们带来一丝虚幻的安全感,但即便给这层求安慰的念想披上消费者知情权的外衣,也不能掩盖其中潜藏的受害者心理本质。而法律没有义务去安抚消费者受迫害的妄想,尤其是当这样做需要整个社会付出很大代价时。我们固然不能说要求转基因食品采取强制标识制度是消费者在无事生非,但如果消费者坚持认为只有在每一种当前含有或曾经使用过哪怕一丁点转基因物质的食品外包装上,用大字醒目标识出相关转基因的种类、含量、用途等信息才能满足自己的知情权,就越过了合理行权的界限。

转基因食品标识其实是一项成本很高的工作,并不只是在外包装袋上多印几个字那么简单,而是需要从农场到餐桌的每个环节都必须把转基因与非转基因原料分隔开来,尤其在加工、储存、运输的过程中都必须使用单独的设备,以及在成品销售前进行专门的转基因性状分析检测,这样做到最后直接反映在食品价格上就至少会给每个家庭每个月增加348美元的开销,更不用说几乎必然会导致中小食品生产商难以为继与整个食品行业市场集中度上升等一系列更严重后果。[注]胡加祥:《美国转基因食品标识制度的嬗变及对我国的启示》,《比较法研究》,2017年第5期。但问题在于当整个社会付出了这么大代价后,到底是果真让消费者变得更安全了,还是仅仅让消费者自我觉得更安全了呢?

结论显而易见,因为被标识的食品就其质量本身而言并没有发生任何变化。故此,我们与其孜孜以求建立强制性的转基因食品标识制度,为什么不试一试其它满足消费者知情权的途径呢,比如消费者主动调查、市场机制驱动信息披露、政府食品信息公开等。[注]汪再祥:《转基因食品强制标识之反思——一个言论自由的视角》,《法学评论》,2016年第6期。正所谓莫向外求,如果一位消费者对转基因食品的安全性始终抱有疑虑的话,那么保护自己最好的办法其实还是多去了解学习一些关于转基因技术的知识。

三、改进我国转基因食品标识制度的几点建议

虽然看起来林林总总,但其实我国当下并没有专门针对转基因食品标识的立法,而是散见于涉及农业转基因生物、食品安全和食品标签的各项法律条文当中,相关规定既不系统,也缺周延,更欠科学,以致于实际执行起来百弊丛生。[注]张忠民:《论转基因食品标识制度的法理基础及其完善》,《政治与法律》,2016年第5期。

究其原因,主要是由于“不审势即宽严皆误”造成的:

一方面不顾国家倾力推动转基因产业发展的大势所趋,在顶层设计上过于严苛,采用了世界上独树一帜的按目录定性标识办法,即不设阀值标准,只要食品中含有目录所载的转基因成分,则无论含量多少以及是否意外混杂,就一律必须标识。就连以严厉闻名于世的欧盟转基因食品标识制度,实行的都是阀值管理,为转基因食品保留了0.9%以下这道标准线,而我国这种一刀切的做法实际上已经超出了强制标识的范畴,而构成了一种极不合理的无条件标识措施。

另一方面不管民众期盼国家能对当前鱼龙混杂的转基因食品消费市场进行治理的民心所向,在执法适法时失之于怠,未能做到借助转基因食品标识这一渠道引导人民群众深入学习转基因知识、准确了解转基因信息、及时掌握转基因资讯,从而在转基因时代即将全面来临之际树立起正确的转基因消费观念。如果由于多印这几个字,便纷纷把消费者都吓跑,使转基因食品因为亮明身份反而无人问津,绝不是标识制度的初衷。

在美国经验的启示下,我们不妨设想,假如中国下决心制定一部统合性的转基因食品标识法律,应当注意哪些环节的改进:

第一,该法要顺应我国社会发展的大势所趋,而在当今中国,没有比把饭碗端在自己手里更大的大势。之所以我国转基因食品标识制度会落得两面不讨好的下场,既不能让反转阵营满意,也无法讨挺转阵营欢心,其根本原因是在立法意旨上“五行不定、进退失据”,没有看清国家发展转基因产业的大势,并据此准确定位自己的使命和任务。一个产业想要获得可持续性发展,必须有赖于自身造血机制的完善,能依靠市场获得稳定的利润来反哺巨额的研发,在供给侧与需求侧之间形成有序的对接。可若是转基因食品始终无法获得本土消费者的青睐,我国转基因产业注定难以发展壮大,再先进的科研成果也只能束之高阁。

转基因食品标识制度除了要保障消费者的知情权,更重要的作用在于帮助他们改善对转基因的认知,扭转对转基因的态度,提高对转基因的接受,或者至少也要做到不被格外反感与努力回避。借鉴美国经验,我们更要坚信在制定一国的转基因政策及相关法律制度时,政府的立场和态度是起决定性作用的。就如很多美国人也不相信转基因食品的安全性并要求强制性标注,但美国政府坚决站在当代的科学一边,待本国转基因产业发展为世界最强后,才同意有限度地开放转基因食品标识。

由此可见,政府有多大信心与决心才是决定这个国家转基因食品标识制度是多大尺度的关键因素。因此,我们改进中国转基因食品标识制度的起点应该是在法律的立意层面,坚决摒弃投机心态驱使下貌似两全其美实则两头落空的立法理念,彻底杜绝打着尊重民意幌子不求有功但求无过的立法思路,切实取消“既要、又要、还要”式抓不住重点和搞不清方向的立法目标,毫不犹豫把助力转基因产业化当作相关立法的重心所系。

第二,该法一定要认真总结各个发达国家转基因食品标识制度在价值、范式、路径等方面的共通之处,积极探索并吸收其中起支配性作用的一般规律,努力做到让本土机制无缝对接国际准则,而不能凭借自己想象闭门造车,更不应假托中国国情抱残守缺。之所以我国转基因食品标识制度看似条理清晰、严密规整,却在实际执行过程中表现得左支右绌、漏洞百出,一个相当关键的原因就在于采用了全世界独一无二的,基于定性而非定量的强制标识标准,即不管食品中转基因成分含量多少,都必须标识。然而,多年来的实践却证明了这样制度设计明显脱离实际,对目录范围内的转基因食品规制过严,直接导致了现实生活中守法的盲目性、违法的偶然性、执法的随机性,给我国转基因食品市场带来了巨大的不确定性。

反观世界上其它对转基因食品采取强制标识制度的国家,无一例外地全都包含有关于阀值的设置,以及低于阀值可以豁免标识的规定。这样做体现了对于食品当中偶然出现微量转基因成分的宽容,确保了整个转基因信息强制披露体系的可操作性,无疑是更加实事求是的做法。美国由自愿标识转为强制标识以后,在新法当中也采取了阀值管理的机制,并将数值设置为5%。在这个问题上,我国没有任何理由或障碍非得标新立异,而不去遵循国际社会已被证实合理有效的主流做法。当然,在具体阀值的设置上可以因地制宜,出于助推转基因产业发展的考虑,只要不突破消费者承受能力的极限,不妨设定得尽量高一些。

第三,该法要格外注重求同存异,尽可能找到挺转与反转阵营之间的最大公约数。之所以当前我国社会各界都对市场上转基因食品标识现状充满怨言,问题其实就出在没有在消费者与生产商的相互博弈当中找到一个恰当的平衡点。一方面太过严格的标识标准让生产商深感不满却又无处发泄,另一方面极其粗糙的标识方法也让消费者大为光火却又无可奈何。久而久之互不理解的双方便纷纷开始“用脚投票”,一边想尽办法不标或反标试图隐瞒误导,另一边则干脆见标避之唯恐不及,这种双输的局面对我国转基因产业化是相当不利的。

在订立此次新法之前,美国的情形其实也差相仿佛,一边是消费者挟佛蒙特州大胜之余威来势汹汹,另一边是生产商凭政商两界多年之经营严防死守,但最终新法还是有惊无险获得了通过,依靠的就是双方颇为默契地通过牺牲一些局部好处来维护自己核心利益的妥协。例如消费者在标识方法上作出了让步却换来了标识范围的扩大,而生产商放弃了溯源规定却赢得了较高阀值。

因此,想要在国内复制美国的成功经验,关键就是要找准消费者与生产商各自的痛点在哪里,以及有无兼顾的办法。兹举一例,我国规定转基因信息应当用文字显著标识,但这经常让消费者投诉内容太简单,生产商却抱怨样式太呆板,那可否考虑今后像美国一样采用二维码来标识呢,既可以让消费者拿起智能手机一扫就获得相应转基因成分的过程信息,又能够让生产商觉得信息披露不那么直白因而不容易引起负面联想。总之,在市场经济环境中,消费者与生产商注定唇齿相依,只要把握住了这一点,就一定能找到解决问题的办法。

综上所述,美国转基因食品标识新法为我们揭示了一条新路:在坚信科学的原则下,合理规制标识的对象、标准与形式,为本土转基因农产品构建公平竞争的市场环境,从而做到在适当兼顾消费者权益保护的基础上,全力助推转基因产业的发展。□

中图分类号:D913

文献标志码:A

文章编号:1007-9092(2019)04-0107-008

收稿日期:2019-05-20

作者简介:李响,法学博士,中国政法大学民商经济法学院教授。

基金项目:2018年度北京市社科联青年人才资助项目“改革开放四十年食品安全监管的升级与转型”(编号:2018QNRC21)。

(责任编辑:胡晓慧)