基层干部容错纠错的价值意义及其实践路径

□ 何丽君

摘要:干部容错纠错是对干部因个体能力等原因在履职尽责过程中出现错误或失误时的宽容与纠正。基层干部容错纠错对于激励干部作为、体现组织温度、优化错误管理,进而推动事业发展而言具有重要现实意义。通过促进容错纠错主体的多元协同、确定容错纠错对象的正负清单、推进容错纠错流程的系统优化,可以有效提升基层干部容错纠错的效能,进而切实为全面建成小康社会提供坚强的组织保证。

关键词:基层干部;容错纠错;实践路径

2018年5月,中央印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》,对建立激励机制和容错纠错机制提出要求。笔者在中国浦东干部学院贫困县党政正职“学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,坚决打好精准脱贫攻坚战”专题研讨班进行座谈研究,对十六位党政机关干部进行了深入访谈。在文献和访谈研究基础上,采用方便抽样法进行问卷调研,发放问卷212份,回收有效问卷201份,以了解干部对基层干部容错纠错意义、问题及优化对策的看法,推动对容错纠错实践问题的探索。调研对象担任县委书记、县长的比例分别为36.74%、63.26%。年龄在35-45岁、45-55岁、55-60岁的比例分别为18.35%、73.55%、8.10%。

一、基层干部容错纠错的价值意义

1.基层干部容错纠错的内涵

“容错纠错”的内涵辨析关键在于对“错”的理解。有学者主张从广义视角理解容错纠错,认为容错纠错的实质是容许和纠正决策失误。[注]郎佩娟:《容错机制法治化要立法先行》,《中国党政干部论坛》,2016年第8期。容错纠错机制涉及的是公权力运行过程中可能导致的错误现象,对其进行适度包容和合理纠偏,以恢复公权力的权威性并提升其效能。[注]胡杰:《容错纠错机制的法理意蕴》,《法学》,2017年第1期。也有学者倾向于从狭义视角探析容错纠错,认为容错纠错机制中的“错”不是一般性的违法乱纪,而是改革创新实践中出现的非主观性错误,是在政策、法律法规允许范围内的错误。[注]刘宁宁、郝桂荣:《新常态下如何科学构建容错机制》,《人民论坛》,2016年第11期。在访谈中,有干部认为“容错纠错是对改革创新过程中干部错误的宽容与纠正”。也有干部谈到,“如果从创新作为的视角来谈容错纠错有必要,但还远不够”。据此,笔者认为基层干部容错纠错的内涵有狭义和广义之分。狭义容错纠错是对干部推进改革创新进程中出现无意过错的宽容与纠正,广义容错纠错是对干部由于个体能力等原因在履职尽责过程中出现错误或失误的宽容与纠正。本研究取其广义之义。

2.基层干部容错纠错的时代价值

党中央狠抓作风建设及强力反腐使得部分干部不作为现象凸显。建立基层干部容错纠错机制,对激励干部作为、体现组织温度、优化错误管理并进而推动事业发展具有重要现实意义。

一是激励干部作为的重要举措。在全面从严治党向基层延伸、向纵深发展的进程中,基层干部底线思维得以强化,党内政治生态明显好转。基层实践中,党政职能的复杂化凸显了厘清责任的难度。组织和外界对不同地位个体发生错误时归因执行双重标准,地位越低的个体更易遭受惩罚,地位高的个体更易逃脱惩罚。[注]Iatridis T.,Fousiani K.,Effects of Status and Outcome on Attributions and Just-World Beliefs: How the Social Distribution of Success and Failure May be Rationalized,Journal of Experimental Social Psychology,2009,45(2) :415-420.Polman E.,Pettit N.C.,Wiesenfeld B.M.,Effects of Wrongdoer Status on Moral Licensing,Journal of Experimental Social Psychology,2013,49( 4) :614-623.几十个大项、几百个小项等各种各样的任务和责任都压在乡镇基层干部身上,最终的责任追查“板子”也都打到基层干部的身上。[注]周少来:《基层监督执纪应与激励保障协同共进》,《人民论坛》,2018年第34期。 各级各类督查巡视中,基层干部是被问责处分的主要对象。干部犯错错点阈值降低,犯错成本增大,损失厌恶、后悔厌恶等心理使得干部内心厌恶、恐惧与排斥错误,进而谨小慎微,墨守成规,或掩盖错误或避免错误,其行为从追求利益最大化转向损失最小化,从邀功到避责,不作为或谨慎作为现象蔓延,侵蚀党的执政基石,影响党的事业成败。容错纠错有助于激励干部干事创业,推进全面深化改革,防御各领域重大风险,提高党的执政能力。

二是体现组织温度的主要途径。习近平同志指出,“干部管理是一门科学,要敢抓善管、精准施策,体现组织的力度;也是一门艺术,要撑腰鼓劲、关爱宽容,体现组织的温度。”[注]习近平:《努力造就一支忠诚干净担当的高素质干部队伍》,《求是》,2019年第2期。干部错误发生,如果组织严肃处置后缺少必要的人文关怀,干部心觉受挫,可能对工作及其意义产生负面情绪与评价,工作成就感与满意度下降,倾向于以消极否定的态度对待工作及同事,滋生工作倦怠行为。当组织被处置干部的数量不断累积,组织内部就会凝结一股负向的消极情绪与态度,组织人际冲突与矛盾加剧,将对全面从严治党的必要性及效能产生疑义,影响党内政治生态的发展。人文关怀是容错纠错的应有之意,是一种高明的领导艺术。有良好容错纠错机制的组织将错误发生视为正常,将犯错者作为平等的人予以尊重与关心,倡导组织成员以建设性方式积极处理错误,使得组织成员意识到错误并非是风险的代名词,缓解因错误引致社会声誉、职务晋升等带来的痛苦,淡化组织成员对错误的恐惧,缓和处置者与犯错者之间的矛盾与对立,消减处置者与犯错者间的分歧与冲突,避免组织内部人际关系恶化,有助于形成良好的领导部属关系,提高组织成员的忠诚度、心理安全感与工作满意度,营造积极正向的组织情绪,提高组织凝聚力与创新力。

三是优化错误管理的具体环节。有限理性使得“关键少数”的履职行为有其不可逾越的局限性。在现代社会复杂性、不确定性及风险越加凸显,信息不完全性与海量化并存的情况下,出现错误是领导实践工作难以避免的必然事件。邓小平同志曾指出,“我们执行的路线、方针、政策是正确的。大错误没有犯,小错误没有断,因为我们没有经验,没有经验就要摔跟头,今后也难以避免。”[注]《邓小平文选》第3卷,人民出版社1993年版,第288页。错误是个人与组织成长的必经历程,一个良好的组织并非消除或超越一切错误,而是不断识别与防范潜在错误,及时采取妥当的处置方式。作为中国最高政治领导力量,中国共产党如何建立容错纠错机制尤为重要。严肃执纪问责是对错误的严处与约束,适度容错纠错是对错误的宽容与激励,两者相容相生构筑中国共产党错误管理体系。从这个角度来看,基层干部容错纠错是中国共产党错误管理从惩罚导向转向发展导向的重要途径,是严肃执纪问责的配套措施。

全面从严治党战略实施以来,党的领导得到全面加强,党内政治生态发生了巨大变化。科学的干部管理必须坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重,基层干部容错纠错是错误管理从惩罚导向转向发展导向的重要途径,是中国共产党容错纠错的重要组成部分。

二、促进容错纠错主体的多元协同

基层干部容错纠错说的多,做的少,雷声大,雨点小,反映出干部对容错纠错尚未达成共识。譬如,纪委监察审计与组织人事部门多侧重于分管领域,容错纠错动力不足,缺乏对执纪问责与容错纠错的系统思维与整体谋划。有干部谈及,“处理干部时,纪委不会征求组织部意见。”“一受处理,干部表现再好都无提拔希望。”合理配置容错纠错权限、构建容错纠错运行机制、促进多层级跨部门多元主体有效协同是干部容错纠错亟待解决的核心问题。

1.各级党委(组)书记是容错纠错的第一责任人

领导或核心人物容错纠错的意愿、胆魄与能力是容错纠错的基础性要素,在容错纠错合理化的过程中起着关键作用。一旦领导强化执纪问责,执纪问责就会通过上级-下级的权威服从机制、干部-干部之间的关系认同机制控制干部的思维及行为方式。问责追责行为逐步从局部到全局,从个体到群体扩散,引发重执纪问责、轻容错纠错的政治生态。如果领导强化容错纠错,干部对于容错纠错的容忍阈值就会不断提高,通过修正心理认同体系使得容错纠错具有正当性,逐步合理化。

各级党委(组)书记是容错纠错的第一责任人。敢于容错纠错、善于容错纠错是领导干部的一项重要活动与基本能力,领导水平不同的干部在理解、宽容与处理错误的能力方面也存在差异。熟手型领导多运用提示引导等方式进行高水平错误反馈,鼓励犯错下属阐释错误,增加对错误原因、过程及效果的探究,提高下属自主纠错的参与度;而新手领导则多运用指责指令等方式进行低水平错误反馈。各级党委(组)书记应站在促进事业发展与人的发展高度,走出“谈错色变”的误区,运用辩证思维妥善处置基层干部执纪问责与容错纠错的关系,提高容错纠错能力。坚持严管与厚爱结合,正确看待错误,妥善把握事业为上、实事求是、依法依规、容纠并举等原则,以实事求是的态度、辩证动态的深度、以人为本的厚度综合考量干部犯错的动机态度、条件程序、性质后果及挽回损失等情况,根据情境灵活动态调和不同情境下执纪问责与容错纠错的张力,防范容错纠错过度与不及的风险,在此基础上主导容错纠错尺度与进程。执纪问责与容错纠错相互交融,相得益彰,其重要目的在于为党政管理提供良好的内部纠偏与改善途径。

2.多层级跨部门主体间的有效协同是容错纠错的关键要素

多层级跨部门主体间的有效协同取决于容错纠错主体的多元化、身份的平等性和行动的协同性。各级党委(党组)总揽全局,协调各方,形成各级党委(党组)、纪检监察机关、党委组织部门及相关职能部门齐抓共管的多层级跨部门主体协同机制,形成容错纠错协同意愿与目标,建立决策与沟通机制,以提升容错纠错效能。

第一,央地协同。面临中央决策统一性与地方执行多元化之间的矛盾,需加强央地协同,合理划分干部容错纠错的央地事权与运行机制,提高中央和地方容错纠错的规范化及法治化水平。中纪委与中组部协同以党内法规的形式对可容性错误与不可容性错误进行清晰界定,明确规范容错纠错的主体和客体、内容和标准、方式和程序等,严格细化执行标准和配套措施。同时,在政策执行的过程中,地方或部门拥有一定的自由裁量权。在可容可不容错误的灰色地带建构一定的容错纠错弹性空间,由地方或部门根据实际情况及特殊性因地制宜地灵活处置。中央和地方相互配合,相互依赖,处理好容错纠错原则性与灵活性之间的张力,实现容错纠错整体性能力的提高。

第二,党委(党组)、纪委监察与组织人事部门协同。就职能部门而言,容错纠错主要涉及纪委监察审计部门与组织部门。在“您认为,容错纠错机制建立的牵头部门应该在哪个部门”的问卷调研中,选择“纪委监察部门”的干部高达62.88%,选择“组织部门”的干部仅为37.12%。容错纠错离不开纪检监察、组织人事等部门的有效协同,尤其是纪检监察部门的有效推进。执纪问责与容错纠错不仅要关注强制维度的责罚,更要关注回应维度的沟通,增强追责者、被问责者与容错者之间的有效互动,允许被问责处分者进行充分解释,推动执纪问责与容错纠错良性关系常态化。党委(党组)加强对执纪问责与容错纠错的全面领导,系统谋划问责处分与容错纠错全局,形成以纪委监察和组织部门为核心,审计财政等有序参与的“差序化格局”,明确党委(党组)、纪委监察与组织部门的容错纠错职责、流程与会商机制,建立党委(党组)、纪委监察机关、组织部门的联席会议制,围绕干部容错纠错的疑难问题与处置方案平等对话、上下联动,以达到鼓励探索、宽容失误、纠正偏差、警示违纪的作用。

三、确定容错纠错对象的正负清单

容错纠错并非无条件、无底线,而是允许干部在有限区间内进行探索性试验,容忍其履职尽责中存在一定区间范围内的失误,为其创设敢担当敢作为的宽松氛围。从中央层面来看,相对于规范性文件《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》而言,党内法规《中国共产党纪律处分条例》的条款更清晰,规范性更强,约束性更强,效力更大。从地方与部门角度来看,有的地区、部门党委(党组)政治表态式“积极”作为,快速出台容错纠错实施办法,但关键条款却只是简单“抄袭”中央文件精神,寄希望于中央出台清晰的配套制度。有的地区部门党委(党组)根据地方具体情况积极细化容错纠错的适用情形,但其效力低于《中国共产党纪律处分条例》,约束条款效力高且具体明晰,容错条款效力低且模糊不清。倘若不同层级、部门相关人员对执纪问责与容错纠错存有疑义,人们倾向于依据效力高且具体明晰的约束条款来执纪问责。明晰容错纠错对象,提高容错纠错制度效力是干部容错纠错不可或缺的组成部分。

1.秉持“三个区分开来”

“每个人难免犯错误,但不能把非原则的错误看得天大。”[注]习近平:《干在实处 走在前列》,中共中央党校出版社2018年版,第422页。从“三个区分开来”的重要论述来看,习近平同志认为,错误是可以宽容的,关键是什么样的错误可容,什么样的错误不可容。可容性错误具体包括三类:推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误或错误;尚无明确限制的探索性试验中的失误或错误;为推动发展的无意过失。可容性错误是推进改革发展过程中的或缺乏经验或无明确限制或无意的错误,属于非原则性错误。不可容性错误则主要包括明知故犯的违纪违法行为、明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为、为谋取私利的违纪违法行为等,这些违纪违法行为属于原则性错误,明确不可纳入容错纠错区间的错误。

2.拟定可容性错误的正面清单与不可容性错误的负面清单

习近平同志关于容错纠错的重要论述给予清晰容错纠错对象提供了重要的方法论指导。拟定可容性错误正面清单与不可容性错误负面清单是确定容错纠错对象的重要方式。问卷结果显示,在“您认为,下述什么类型的错误可以宽容”的问题中,选择最多的四类错误依次为“创新性工作-不违纪不违法-负面影响或损失小-无意无个人利益的错误或失误”(81.69%)、 “创新性工作-违纪不违法-负面影响或损失小-无意无个人利益的错误或失误”(73.24%)、“日常性工作-不违纪不违法-负面影响或损失小-无意无个人利益的错误或失误”(64.79%)、“日常性工作-违纪不违法-负面影响或损失小-无意无个人利益的错误或失误”(43.66%)。由上可知,在被调研干部看来,可纳入可容性错误的正面清单主要有:一是负面影响或损失小的错误或失误,即没有产生重大社会不良影响,没有造成国有资产极大浪费与严重流失的工作失误;二是无个人利益诉求的错误或失误,即秉持公心,善意履职,无意也未曾为自己、他人或组织谋取私利的工作失误和偏差;三是不违反国家法律的错误或失误,即不触及国家法律这一根本底线的工作失误。相对于日常性工作而言,干部们对创新性工作中出现的错误或失误的宽容度更大。

容错纠错正面清单与负面清单的拟定是多方参与的动态博弈过程,由抽象到具体、从共性到个性逐步完善。中央纪委与中央组织部在系统分析《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》、《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》以及《中华人民共和国监察法》等党内法规文件与国家法律基础之上进行大规模调研,采用概括式技术手段实事求是地建立可容性错误的正面清单与不可容性错误的负面清单,做好与其他法规文件的衔接配套。各地方各部门从本地区特殊情况入手拟定容错纠错文件,针对性解决本地区本部门容错纠错的突出问题。坚持分类指导、精准施策,确保容错纠错机制符合“三个区别开来”的精神,着力消除怕触红线的思想负担。审慎精选容错纠错典型案例,予以正面引导。同时,规范包含启动、调查、处置、复议在内的程序,合理确定容错纠错方式,健全监督机制,减少制度执行的自由裁量空间。可容性错误是容错纠错的高线,不可容性错误是容错纠错的底线,而在可容性错误与不可容性错误之间还存在着大量可容可不容错误的灰色地带,需要根据具体情况予以弹性分析与处置。

四、推进容错纠错流程的系统优化

基层干部容错纠错需对容错纠错过程进行适时动态监管,实现容错纠错全流程的相互依存、无缝衔接。具体而言,基层干部容错纠错的规范流程包括慎重错误定性、缓解负面情绪、善于容错用人。

1.慎重错误定性:执纪问责是容错纠错的前置环节

严格监督执纪问责是全面从严治党的重要途径。对基层干部的执纪问责,被调研干部大体持有执纪问责有效论、执纪问责有限效果论与执纪问责无效论三种观点。具体而言,基层干部执纪问责的实践问题主要体现在如下三方面:其一,问责泛化。在“您认为,基层追责逐步扩大化的现象如何”的问卷调查中,认为当前基层追责逐步扩大化现象非常严重或是比较严重的占比高达83.06%,认为当前基层追责逐步扩大化现象不太严重或不严重的占比仅为7.36%。其二,问责重心下沉。在“哪个层级干部最需要建立与优化容错纠错机制”的多选调查结果显示,选择乡科级及以下、县处级、厅局级、省部级干部的占比分别为42.24%、84.55%、2.80%、0%。其三,部分问责客观性不足。访谈中,有学员谈到“考核评估很多是大学生做评估,语言不通,经验不足,问责有时偏颇。”中央国家机关重在政策制定,县级党政机关重在政策落实。倘若基层问责泛化、重心下压、部分问责追责客观性不足,与百姓亲密接触的基层干部心觉受挫,工作倦怠,直接影响事业成败。

执纪问责过程中,科学辨析错误性质是容错纠错的首要环节。根据容错纠错与执纪问责的强弱对比,可将错误管理分为四种类型:整合型(强执纪问责-强容错纠错)、强制型(强执纪问责-弱容错纠错)、回避型(弱执纪问责-弱容错纠错)和调节型(弱执纪问责-强容错纠错)。良好的容错纠错应在整合型(即强执纪问责-强容错纠错)的区间内运行。各级纪委监察部门既严格监督执纪问责,又注重激励干部干事创业的精气神,秉持对历史负责、对干部负责的态度,引入正反方互辩机制,允许犯错干部充分解释申辩,审慎错误定性。在具体评判过程中,严格区分“故意”与“无意”,“为公”与“徇私”,“违纪违法”、“违纪不违法”和“不违纪不违法”的界限,准确研判,慎重定性。一看动机态度,即犯错动机是明知故犯还是主观无意,是为公还是徇私,纠错态度是积极还是消极;二看行为过程,即行为是否合规合法,工作性质是探索创新还是有令不行、有禁不止,工作依据是界限不明还是随意变通、故意曲解;三看影响结果,即社会负面影响是重还是轻,经济损失是大还是小。各级纪委监察部门年度工作报告既报告党纪政纪处分情况,也要报告容错纠错情况,明确只要符合中央精神、党规国法的,鼓励干部积极作为,消除干部担忧心理,营造敢于担当、宽容错误的良好氛围。

2.缓解负面情绪:人文关怀是容错纠错的应有之意

容错纠错需要党内法规为主的“正规法”予以约束,寻求容错纠错的最大共识,也需要没有文本及行为标准的“非正规法”予以保障。容错纠错是一种政治美德,其蕴含着平等、尊重、民主、包容等价值理念,与人文关怀的理念不谋而合。人非圣贤,孰能无过?以厚爱与正向激励为导向,接纳、宽容与关心是容错纠错人文关怀的重要使命。

上级领导在犯错干部人文关怀方面扮演着不可替代的重要角色,发挥着引领、支持、促进和保障作用。一个善于容错纠错的领导,他的下属心存感恩,会在潜移默化中习得宽容,促进容错纠错理念与经验在组织内部共享与扩散。领导干部不仅要成为方向引领者、团队建设者、制度设计者,还要成为心理咨询师。领导干部充分认知人文关怀对容错纠错的积极意义,秉持惩前毖后、治病救人的理念,学习心理疏导技术与心理危机干预方法,倾听犯错干部的困惑与委屈,了解犯错干部的认知与情绪,为其提供适度、及时的积极情感支持与心理关怀,帮助犯错干部舒缓负面情绪,积极改过,轻装再出发,进而调控与主导组织情绪。同时,组织内部建立谈心谈话与心理援助制度,定期掌握犯错干部的思想工作动态,对每个犯错干部的心理状态、支持体系等方面进行系统评估。构建平等、积极、合作的组织支持与文化生态系统,引导犯错干部放下包袱,客观分析错误,转变看待与处理错误的角度和思路,缓解悲痛、内疚、惭愧等负面情绪,提高犯错干部的心理安全感、直面错误能力与情绪管理能力。

3.善于容错用人:干部选用是容错纠错的重要议题

处理好容错纠错和干部选用的关系,有助于将容错纠错嵌入组织结构和文化之中,改变人们的深层价值取向和行为习惯,成为政治生活的重要组成部分。干部选用中,如何正确处理问责处分与选拔任用之间的关系是极其重要的风向标与晴雨表。

中国共产党人对于中国特色社会主义建设道路的理论认知与实践探索是一个由浅入深的历史进程。“夫过者,自大贤所不免。”[注]《王阳明全集》,上海古籍出版社2011年版,第1074页。毛泽东曾指出,“事物是十分错综复杂的,又是在发展变化的,人的思维的反映跟不上客观实际,就一定会犯错误。”[注]《毛泽东文集:第7卷》,人民出版社1999年版,第65-66页。“共产党人不要怕犯错误。”[注]《毛泽东文集:第7卷》,人民出版社1999年版,第136页。“那些犯了错误的同志,不管问题多么严重,如果他们老老实实地承认自己的错误,分析自己的错误,并且从中吸取了教训,他们就是比没有经过考验的人还要好的领导人。”[注]斯特朗:《毛泽东思想》,《党的文献》,1992年第3期。 Sitkin(1992)、Cannon和Edmondson(2001)也提出,“小失败”更有助于组织学习。[注]Sitkin,S. ,Learning through failure: The Strategy of Small Losses,in Staw,B,and Cummings,L(Eds.),Research in organizational behavior,Greenwich,CT: JAI Press,1992.[注]Cannon,M D,and Edmondson,A.C.,Confronting failure : Antecedents and Consequences of Shared Beliefs about Failure in Organizational Work Groups,Journal of Organizational Behavior,2001,22(2):161-177.每一次错误都是一次宝贵的经验,犯过错误的人对于风险的认知与体悟更为深刻,有助于增强风控意识与能力,进而提高组织绩效。古人云,“使功者不如使过。”[注]《后汉书·独行索卢放传》,中华书局1982年版,第2674-2675页。“人之过也,各于其党。观过,斯知仁矣!”[注]杨伯峻:《论语译注》,中华书局2015年版,第40页。对干部错误进行细致地分析与研判,有助于清晰辨析干部的品质与优劣,将其放在适合的岗位上。干部选用切勿求全责备,需要客观分析错误,正确评析干部的一贯表现与本质主流,在只容为公之失,不赦为私之罪的前提下善于敢于“使过”。《中国共产党纪律处分条例》规定,党员受到警告处分一年内、受到严重警告处分一年半内,不得在党内提升职务和向党外组织推荐担任高于其原任职务的党外职务。影响期过后,组织部门应秉持实事求是原则,综合分析、客观评价其犯错的动机态度、行为过程与后果影响,对于良性错误改正好的、忠诚干净担当、工作业绩突出的同志,在选拔任用时应予以公正合理地考量。

科学的干部管理必须坚持严管和厚爱结合、激励和约束并重。基层干部容错纠错是错误管理从惩罚导向转向发展导向的重要途径,是中国共产党容错纠错的重要组成部分,是确保中国共产党长期执政的内在要求。基层干部容错纠错受到干部心理、制度体系、政治生态等多因素的综合影响,需要促进容错纠错主体的多元协同、确立容错纠错对象的正负清单、推动容错纠错流程的系统优化等,为全面建成小康社会提供坚强组织保证。□

中图分类号:D262.3

文献标志码:A

文章编号:1007-9092(2019)04-0082-006

收稿日期:2018-12-22

作者简介:何丽君,中国浦东干部学院领导学教研分部教授。

基金项目:国家社科基金重大专项工程项目“十八大以来党中央治国理政新理念新思想新战略研究”(编号:16ZZD038)。

(责任编辑:杨仙丽)