中国共产党党内决策程序的多维构建——以党委(党组)讨论决定干部选拔任用事项为例

□ 麻宝斌 仇 赟

摘要:决策体制是领导体制的核心,正确看待和分析中共党内决策的运行机制及特征,是党的集体领导体制发挥作用的逻辑起点。党委(党组)讨论决定作为干部选拔任用的决策程序,是党管干部原则和民主集中制原则的重要体现,是干部任免合法化的必经程序。有别于西方政党以及其他组织形态的决策方式,中共干部选拔任用党委(党组)讨论决定程序,主要由“酝酿与决定”“民主与集中”“惯例与规则”等对立统一关系,共同构建了其独有的程序特点和制度属性。本文将从三个维度具体分析党委(党组)讨论决定干部选拔任用事项的程序运行,为理解中共党内决策模式提供借鉴。

关键词:党内决策程序;集体讨论决定;民主集中制;干部选拔任用;国家治理

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央将“完善党和国家领导体制,坚持民主集中制,充分发挥党的领导核心作用”纳入深化改革的重要议程,并以“推进社会主义民主政治制度化、规范化、法治化、程序化”为牵动,积极稳妥推进政治体制改革,开辟了新时代治国理政的新境界。决策体制是领导体制的核心构件。党委(党组)集体讨论决定重大事项是党组织发挥领导核心作用的重要途径,是执政能力建设和政治文明建设的组成部分,也是国家治理体系和治理能力现代化的制度保证。国内有研究者认为,中国共产党作为世界最大的执政党创新了世界独一无二的中国特色的“集体领导制”,在实现充分信息共享的信息结构与充分民主决策的决策结构相互作用方面具有明显优势。[注]胡鞍钢:《中国集体领导体制》,中国人民大学出版社2013年版,第15页。作为集体领导体制的重要内容,正确看待和分析中共党内决策的运行机制及特征,是发挥党组织领导核心作用的逻辑起点。十八大后中央修订的《中国共产党地方委员会工作条例》、《中国共产党党组工作条例》等制度法规,对党的集体领导体制下讨论决定重大事项作了明确规定,重大事项由党委(党组)集体研究决定,贯彻落实了民主集中制原则,构成了中国共产党权力运行体系的重要机制。

集体讨论决定干部选拔任用事项是党委(党组)决策的重要内容,是有效防止重大决策“个人说了算”的制度程序。基于党委(党组)集体讨论决定干部选拔任用程序的规制性典型性,以此为切口观察分析中共党内决策模式内在运行机制具有天然的优势条件。党委(党组)集体讨论决定,具体是指干部选拔任用过程中,经过动议、民主推荐、组织考察等方式产生的考察对象,党委(党组)按照民主集中制的组织原则集体讨论决定能否任用的过程。通过党委(党组)集体讨论决定,考察对象就变成了拟任人选,经公示无意见后,就进入了正式任命程序。党委(党组)集体讨论决定程序的设立是党管干部原则在干部选拔任用中的重要体现,是干部任免合法化的必经程序,体现的是党组织的权威和执政党的信用。根据干部管理权限,哪级党委任免的干部就由哪级党委负责,并履行教育、监督、管理等职责。因此,党委(党组)集体讨论决定既是权力的施展,也是责任的担负。从其内部运行机制来看,中共的干部选拔任用党委(党组)讨论决定程序具有自身鲜明的特征,这主要表现为“酝酿与决定”“民主与集中”“惯例与规则”多维关系交织发挥作用,共同构建了其独有的程序特点和制度属性。

一、酝酿与决定:干部选拔任用党内决策程序的鲜明特征

管理学认为,决策机制是指相互关联的决策环节、步骤、阶段按照一定的先后次序排列形成的规范、有序的决策流程。在一定意义上讲,政治决策过程实际上是一种利益博弈、妥协和寻求利益平衡的政治过程。

美国学者拉德福特(K.J.Radford)于1973年将决策分为“完全规范化决策”“非规范化决策”和“部分规范化决策”三种类型。完全规范化决策是指决策过程中的每一步都有一定规范,包括决策的模型、数量参数、选择方案标准等,决策结果不以决策者的改变而改变;非规范化决策是指决策者依据个人的经验、判断、理念等,作出个性化决策选择,因而又被称为“个人至上决策”;而部分规范化决策介于两者之间,决策过程中的相关环节有具体的程序规范约束,但是把最后的判断决定权交给决策层。[注]胡象明:《公共部门决策的理论与方法(第二版)》,高等教育出版社2003年版,第108页。据此,中共干部选拔任用党委(党组)决定程序属于比较典型的部分规范化决策类型,它既在过程中通过程序约束避免权力的僭越,又在决定权上给予了决策者较大的自由裁量空间,体现了客观原则性与主观能动性的有机融合。但中共党内决策模式的自身特殊性不限于此。

中共党内决策模式在现实运行中的一大特点是“酝酿先于决定”“决策必先沟通”,重大事项在党委(党组)会议决策前必先在班子成员中或者进一步缩小范围在主要领导成员之间先行沟通酝酿,达成一致意见后再经过党委(党组)会议表决,形成集体决策的合法化结果。完整的党内决策程序包含“会议决定”和“会前酝酿”两个有机组成部分。就此而言,党委(党组)讨论决定是决策程序的形式或者合法化外衣,而沟通酝酿才是中共党内决策程序中达成共识的关键所在。所以,“酝酿”一词也成为中国政治权力运行机制中独具特色的语汇,是中共党内重要的决策方式,并且这一方式得到了党内最高法规《党章》的确认。党的十六大《党章》,正式将“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”十六字原则规定为“党的民主集中制的基本原则”之一,成为了党内议事和决策的基本指导原则,这就奠定了“个别酝酿”在党内决策中的制度化、合法化地位。

“酝酿”一词在汉语中的本意是造酒的发酵过程,也指事情逐渐成熟的准备过程。在干部选拔任用程序中,主要是指在一定范围内进行的沟通协商和征求意见的过程,是在会议决定程序前决策层之间通过沟通协商达成共识、形成比较一致意见的过程。酝酿是非正式会议形式的决策程序,这种决策方式是比较隐蔽、非公开性质的,甚至无需会议纪要,以达成一致意见为目的,具体的过程性商讨内容往往被列为政治纪律和党内秘密的范畴,不经许可不得对外扩散。总体而言,“酝酿”程序具有范围的有限性、对象的权威性、议题的重大性、意见的交换性、过程的保密性、程序的前置性等鲜明特征。酝酿的内容属于组织人事纪律严格控制的保密范围,在决定前或决定后一般都不对外公开,酝酿是决策核心层对重大敏感议题进行可行性论证和倾向性意见交换的过程,是达成共识、协商一致的重要渠道途径,是会议正式决定前的必要准备。

就干部选拔任用而言,“酝酿”一词在2014年修订颁布的《干部任用条例》中一共出现了7次,其中对干部选拔任用程序性要求体现为5次,分别是动议程序中的1项规定,考察程序中的2项规定,讨论决定程序中的2项规定,另有2次是对干部选拔任用工作的纪律性要求。2019年修订印发的《干部任用条例》中“酝酿”一词共出现了5次,其中对干部选拔任用程序性要求体现为4次,分别是分析研判和动议程序中的1项规定,考察程序中的1项规定,讨论决定程序中的2项规定,另有1次是对干部选拔任用工作的纪律性要求。可以看出,2014年版和2019年版《干部任用条例》虽然取消了2002年版《干部任用条例》的“酝酿”章节,但从制度规定来看,酝酿程序是事实性的存在,而且是干部选拔任用重要的必经程序,有明确的程序规定和纪律要求,不能随意的变更或逾越。

“酝酿”作为重要的党内决策方式,不单单体现在“讨论决定”环节,从动议、民主推荐、考察到讨论决定各个重要环节,“酝酿”程序都参与并发挥作用,贯穿了干部选拔任用的全过程,是党组织的领导和把关作用的充分体现。以公共决策为视角,如果“会议决定”是决策议题的设定,那么之前的“酝酿”就是决策议题的控制(其具体流程如下图)。

图 酝酿在干部选拔任用中的程序运用

具体讲,“动议”程序(或称“分析研判和动议”程序)的设置是党委(党组)决定权的重要体现。2014年版《干部任用条例》对动议的程序规定有三步:第一步,由“党委(党组)或者组织(人事)部门提出启动干部选拔任用工作意见”;第二步,由“组织(人事)部门就选拔任用的职位、条件、范围、方式、程序等提出初步建议”;第三步,“初步建议向党委(党组)主要领导成员报告后,在一定范围内进行酝酿,形成工作方案。”2019年版《干部任用条例》将“分析研判和动议”程序增为四步,即将原来第二步中“根据日常了解情况,对领导班子和领导干部进行综合分析研判”的工作前置作为第一步,这样就把“动议”程序与“考察”程序有机对接起来,进一步强化了“日常考察”的重要地位。从这两部《条例》的程序设置可以看出,在动议环节,干部选拔任用正式工作方案的形成,包括涉及的干部选拔任用职位、条件、范围、方式、程序等,都需要党委(党组)以“在一定范围内酝酿”这种决策形式来完成,这是酝酿程序的第一个功能。

确定考察对象,是干部选拔任用的重中之重,整个选人用人工作主要是围绕考察对象来展开。而现实操作中,考察对象的确定增加了提拔使用的最大可能性,考察对象经考察合格后,将顺利提交党委(党组)讨论决定为拟任人选。2014年版《条例》规定了“确定考察对象”需要综合考虑的因素,并明确六种情形不得列为考察对象;2019年版《条例》增为七条,将“违反政治纪律和政治规矩” 的情形作为头条负面清单,凸显了政治标准的重要性。应该说,在民主推荐结果仅作为干部选拔任用“重要参考”的情形下,党委(党组)确定谁为考察对象有了更大的自由裁量权,其中“一贯表现和人岗相适”是需要重点考虑的因素,排除反向的情形,在符合条件人选中酝酿产生考察对象,是党委(党组)权力运行的空间。2014年版《条例》规定,确定考察对象需要“充分酝酿”,2019年版《条例》在此处做了修订,改为“深入分析、比较择优”,提供了可操作的原则性要求,压缩了人为空间,这是酝酿程序的第二个重要功能,这在地方领导班子换届中特点更为鲜明。

讨论决定环节,同样明确了沟通酝酿程序,大致有两种情形:一是党政领导职务拟任人选在讨论决定前的酝酿;二是部门与地方双重管理干部任免的酝酿。另外有两种征求意见的情形:一是工作部门领导成员拟任人选征求上级分管领导意见;二是非中共党员拟任人选,在一定范围内征求意见。征求意见与酝酿有本质区别,酝酿就是决策,征求意见不是决策,一般而言,征求意见对党内决策的影响力要远弱于参与酝酿。讨论决定党政领导职务拟任人选前,根据情况在一定范围酝酿,这是酝酿程序的第三个功能。

由此,可以看出“酝酿”程序在干部选拔任用过程中发挥了重要作用,是与会议决定同样重要的沟通与决策程序。

二、民主与集中:干部选拔任用党内决策程序的权力制衡

中国共产党以“民主集中制”为组织原则,民主集中制也包含了集体领导体制下的议事决策机制,即《党章》规定的“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,由党的委员会集体讨论,作出决定。”所以,民主集中制既是根本的组织原则,也是党委议事决策规则。作为根本组织原则,中国共产党从建党初期就已经确定了民主集中制的建党原则。1921年,陈独秀提交一大讨论的一个党纲中明确提出,“共产党应该是民主集权制”。1922年,二大《党章》明确了“下级机关须完全执行上级机关之命令”“少数绝对服从多数”等基本原则。1927年通过的《中国共产党第三次修正章程决(议)案》明确规定了:“党部的指导原则为民主集中制。”自此,民主集中制作为党的指导原则被写入党章延续至今。“全党服从中央”、“下级服从上级”、“少数服从多数”、“个人服从组织”等民主集中制基本原则的确立,保证了党的集中统一和行动一致。就民主集中制在党内决策程序中的功能作用而言,一言以概之,民主与集中在党内决策程序中起到权力相互制衡的作用,是实现多方决策力量平衡的重要方式。只有把民主集中制用好了,党的集体决策程序的有效性才能充分发挥出来。相反,如果集体决策失灵失效,一定程度上是没有处理好民主与集中的关系。我们重点从决策主体、决策内容、决策方法、决策机制四个层面,具体分析民主与集中在党内决策中如何发挥作用。

从决策主体看,中共的决策主体是党委(党组)集体决策。邓小平指出,“在我们党内,从长期以来,由党的集体而不由个人决定重大的问题,已经形成一个传统。”[注]《邓小平文选》第1卷,人民出版社1994年版,第229页。改革开放后他再次强调:“重大问题一定要由集体讨论和决定。”[注]《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第341页。有研究者认为,“集体决定,这是实现决策的民主化和保证国家战略决策正确性的一个重要手段。”[注]胡象明:《党政分开与国家战略决策的民主化》,《湖北社会科学》,1988年第3期。这是比较理想化的状态。

但现实中,党内集体决策机制中最大的诟病就是“一言堂”“一人包办”“一把手说了算”,这也是制约民主集中制发挥作用的最大障碍。1956年,邓小平就指出,“这种以集体领导的外表掩盖个人专断的实质的办法,必须坚决加以反对。” [注]《邓小平文选》第1卷,人民出版社1994年版,第231页。改革开放后,邓小平同志反思说: “党内讨论重大问题,不少时候发扬民主、充分酝酿不够,由个人或少数人匆忙做出决定,很少按照少数服从多数的原则实行投票表决,这表明民主集中制还没有形成严格的制度。”[注]《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第330页。我国学者研究发现,建国后中共决策权力结构过于集中,“这种缺乏公民自主参与和自我利益表达的决策结构,不仅不鼓励创新,而且在很大程度上依赖决策者对来自民众利益诉求的体认,而一旦这种体认判断有误,就会直接影响决策的公信力,也会带来决策体制的合法性危机”“这种决策结构虽然组织动员能力强,但吸纳来自基层民众诉求的能力却弱。”[注]周光辉:《当代中国决策体制的形成与变革》,《中国社会科学》,2011年第3期。在政治文明发展的现代社会,实现决策的民主化、科学化和法治化还需要继续深化改革。

笔者认为,任何改革都必须以现实条件为基础,不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统。对中共党内决策方式的发展完善,也必须照顾历史和现实条件。在中共党内集体决策的权力运行架构中,最为关键的是处理好“书记”与“委员”、“班长”与“成员”之间的关系。首先,党内议事规则中,党的一把手具有最后的决定权,这在党的历史上有先例和传承。早在1943年3月20日,中央政治局会议推选毛泽东为中央委员会、中央政治局和中央书记处的主席,并决定书记处“会议所讨论的问题,主席有最后决定之权”。[注]延安整风运动编写组编:《延安整风运动纪事》,求实出版社1982年版,第369页。为了避免集体讨论决定议而不决,赋予党委“一把手”最后决定权,具有重要意义。同时,最后决定权必须建立在“少数服从多数”的组织原则上,需要听取和吸收班子成员包括基层干部群众的合理化意见,最后做出判断和决定,就是毛泽东所讲的“先做学生,然后再做先生”。毛泽东认为“书记和委员之间的关系是少数服从多数,这同班长和战士之间的关系是不一样的”;“班长和委员还要能相互谅解”“谅解、支援和友谊,比什么都重要”,他强调班子成员之间的团结配合,为达成集体决定和行动一致创造条件。1980年2月出台的《关于党内政治生活的若干准则》再次明确“书记和委员不是上下级关系。”[注]中共中央文献研究室:《三中全会以来重要文献选编》(上),人民出版社1982年版,第417-419页。2016年10月修订的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》对党委(党组)主要负责人提出了“在研究讨论问题时把自己当成班子中平等的一员”“注意听取不同意见,正确对待少数人意见”等要求。在党内决策程序中规定“书记”和“委员”的关系,实质是明确决策主体中的权力与义务关系,这对于在中共党内集体决策过程中,更好地发挥每名班子成员的作用,落实好民主集中制原则,具有决定性作用。

从决策内容看,凡属重大事项交由集体决策是党的优良传统,作为党内议事规则,党委(党组)集体研究决定重大事项是民主集中制的重要内容之一。而党委会按照民主集中制原则研究干部事项的规定,由来已久。早在1940年11月,陈云就提出“干部的任免、奖惩等重大事项,应按组织原则,根据考察材料,并考虑干部部门的意见,经党委会讨论,不是一两个人说了算。”[注]《陈云文选(一九二六——一九四九)》,人民出版社1984年版,第152页。1980年2月,中央出台的《关于党内政治生活的若干准则》,已经对哪些重大事项需要提交集体讨论研究作了明确规定,其中包括“干部的重要任免、调动和处理”。 后期出现的集体讨论决定“三重一大”[注]1996年1月,中央纪委六次全会报告提出:“凡属重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额资金的使用,必须经集体讨论作出决定。”这一提法也逐步约定俗成。重要事项的提法,也包括“集体讨论决定重要干部任免”。此后,中央先后颁布实施了《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》《中国共产党党组工作条例(试行)》,十八大后修订定型成为正式条例,其中明确了党委(党组)的职责包括讨论决定重大事项的范围。从历史发展来看,关于干部任免重大事项,按照民主集中制原则集体讨论决定是一项长期的一贯的要求。民主集中制原则在干部任免的讨论决定程序中发挥着规制性、指导性作用。

从决策方法看,中共的党内集体决策方法和艺术,是建立在马克思主义实践论、矛盾论、认识论基础上的经验总结和认识提升,并逐步从经验决策向科学决策转型。对党内决策方式比较系统的总结,是毛泽东1949年3月在党的七届二中全会上论述的党委会的十二条工作方法,其中关于决策方法提出“要善于倾听下面干部的意见。先做学生,然后再做先生;先向下面请教,然后再下命令。”“中央领导之所以正确,主要是由于综合了各地供给的材料、报告和正确的意见。”“对情况和问题一定要注意到他们的数量方面,要有基本的数量分析。” “要把问题摆到桌面上来。”“要善于团结和自己意见不同的同志一道工作。”[注]《毛泽东选集》第四卷,人民出版社1991年版,第1440-1443页。这些工作方法对于提高各级党委的决策水平和质量至今具有现实指导意义。1956年9月,邓小平在八大《关于修改党的章程的报告》中提出了通过商谈达成共识的决策方法, “如果在讨论中发现重大的意见分歧,而这种分歧并不属于立即需要解决的紧急问题,就应该适当地延长讨论,并且进行个人商谈,以便求得大多数的真正同意,而不应该仓促地进行表决,或者生硬地做出结论。”[注]《邓小平文选》第l卷,人民出版社1994年版,第231页。1990年1月,陈云同志系统阐述了“不唯上、不唯书、只唯实,交换、比较、反复”15字原则,这也是科学决策方法的总结提炼,他具体解释“交换,就是相互交换意见”“作为一个领导干部,经常注意同别人交换意见,尤其是多倾听反面的意见,只有好处,没有坏处。”“比较,就是上下、左右进行比较。”“反复,就是决定问题不要太匆忙,要留一个反复考虑的时间。”[注]《陈云同志同浙江省领导谈怎样做到实事求是》,《人民日报》,1991年1月18日第1版。这些党内决策方法的总结本质上是民主集中制的灵活运用。

需要澄清的是,在党的一元化领导体制下,党的集体决策中正确处理民主与集中的关系,并非两难选择,也不会引发“民主”与“权威”的冲突。正如毛泽东所言,集中正确的意见后作出正确的决定,“这不会影响自己的权威,而只会增加自己的威信。”加强党的领导与发扬党内民主之间并不矛盾。扩大干部工作的民主,其前提必须是坚持和强化党的领导,落实“党管干部”原则。从理论上讲,合法权威服从的对象是法定的非人格秩序[注][德]马克斯·韦伯:《经济与社会(第一卷)》,阎克文译,上海世纪出版集团2010年版,第322页。,如果把权威的服从人格化则会导致个人崇拜甚至人身依附式的家奴政治以及不正常的裙带关系,从而影响和破坏组织原则与政治合法性。因而,民主与集中应有最佳结合点和平衡点,这种最佳结合点与平衡点既可使民主得以充分体现,让决策群体中每位党员群众都能够参与整个干部选用进程,充分发扬民主;又能切实保证党组织和主要领导集体的权威,使党组织内部班长与成员意志统一,协调行动。[注]于学强:《权力“集中-民主”视角下的干部“带病提拔”问题析议》,《理论导刊》,2017年第2期。

从决策机制看,中共的党内集体决策方式中本身蕴含了民主与集中的权力制衡机制。民主与集中是一体两面的,只有集中没有民主,体制的活力难以激发,人民群众的创造性难以调动,干部群众的知情权、参与权、表达权、监督权难以保障,体制上易陷入僵化的泥潭;只有民主没有集中,同样会导致领导权威的弱化,民主的僭越,多数的暴政,会陷入更可怕的群体消耗,损害党的领导核心地位,贻误党和人民的事业发展。“集中”不是“集权”,“民主”不是“分散”。只有坚持集中指导下的民主,民主基础上的集中,才能有效整合理性和感性两股力量,集中高层和基层两种智慧,汇集万众一心、众志成城的强大体制合力。

现实中,在民主集中制原则落实不充分的情况下,一些地方和部门的党委(党组)“一把手”掌握的权力比较集中,对“一把手”缺乏有效的制度约束和权力监督,给少数人滥用权力、搞不正之风留下了可乘之机,在决定重大干部人事任免事项时,少数人的个人意志甚至越过班子成员,直接上升为集体决定,有的甚至搞临时动议,使党的集体决策程序丧失了最后一道防线功能,形式上走了程序,实质上只走了过场,为用人失误失察埋下了隐患,导致一些任人唯亲、拉帮结伙、封官许愿、买官卖官、权钱交易等乱象屡禁不止。“跑官要官、买官卖官”等问题的存在,反证了“一把手”在干部选拔任用过程中尤其是在党委(党组)讨论决定环节中权力过于集中的问题。邓小平曾深刻指出,“权力不宜过分集中。权力过分集中,妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行,妨碍社会主义建设的发展,妨碍集体智慧的发挥,容易造成个人专断,破坏集体领导,也是在新的历史条件下产生官僚主义的一个重要原因。”[注]《邓小平文选》第2卷,人民出版社1994年版,第321页。迈克尔·罗斯金在《政治科学》中提醒我们,“由于没有争论、竞争和责任体制这些使政党保持活力的因素,很容易发生腐败,不能适应社会变革的需要,没有能力完成现代社会新兴的复杂的任务。”[注][美]迈克尔·罗斯金:《政治科学(第九版)》,林震等译,中国人民大学出版社2009年版,第234页第240页。在强调党委(党组)把关定向作用的形势背景下,如何防止“一把手”选人用人权力的恣意行为,显然成为一个现实考验。“人类文明生活不能依赖于对政府的道德信任,对自由最大的威胁则是权力的集中。”[注]周光辉、殷冬水:《政府:一个公正社会不可或缺的角色——关于政府再分配职能正当性的思考》,《吉林大学社会科学学报》,2006年第4期。对过于集中的权力进行必要制约是政治文明的必然要求。执政党必须要敢于直面党委(党组)“一把手”权力集中这一问题,对集中的权力以制度约束,以制度规范权力运行空间是路径选择。对党内决策程序的探讨不能仅停留在议事规则上,更深层次还涉及到党内民主、党内政治生态、党内权力运行机制等核心论题。不管怎么样,更好地发挥民主集中制的作用,处理好民主与集中的关系,都是今后深化改革的方向和着力点。

本质上看,干部选拔任用的过程也是民主集中制发挥作用的过程。动议、民主推荐、考察、会议决定等环节程序,都是民主与集中互相配合、互相作用的制度设计,能够起到权力制约与平衡作用。宏观地看,在干部选拔任用的必经程序中,动议和党委(党组)讨论决定程序在两头,体现集中多一些,民主推荐和组织考察在中间,体现民主多一些。民主与集中贯穿了干部选拔任用的全过程,更像一个过滤系统,由外到内,由边缘到核心,通过几上几下的民主与集中把多方认可的“好干部”筛选出来,而这也是决策方式从“个人决策”走向“民主决策”的可行之路。比如,民主推荐程序,是民主权力行使最为充分的干部选拔任用程序。这一程序的实践并没有脱离党的领导,没有摒弃民主集中制原则。过去一个时期,民主推荐制度走过弯路,主要是没有把握好民主与集中的关系,过度强调民主而忽视了集中,过度迷信民主而不敢“妄言”集中,在价值导向上迷失了方向,出现了错位、越位、缺位、让位等诸多乱象[注]麻宝斌、仇赟:《民主推荐制度的历史演进与政治学分析》,《政治学研究》,2017年第2期。,戕害了制度的公正性、有效性。实践证明,只有把属于民主的权力还给民主,属于集中的权力交给集中,才能实现两种权力的合理配置、规范运行、有效衔接。再如,组织考察是从群众中来、到群众中去的过程,是组织上了解干部、甄别干部的重要手段,也是践行群众路线、发扬民主的过程。干部不是孤立的个体,总是生活在特定的群体之中,干部的日常表现怎么样,优点缺点有哪些,身边接触的群众最有发言权。干部考察过程是典型的民主集中过程,通过找了解干部的群众谈、找上级领导谈、找服务对象谈等等,把脉一名干部日常接触的工作圈、生活圈、朋友圈,把考察的半径尽可能地与干部日常活动的半径相吻合起来,最大限度地了解干部的日常、家常、平常、经常,在常态化的活动表现和生活细节中发现和评判干部的道德品行、才识见地、德才能力、优势特长、欠缺不足,最后组织上综合考察中反映出的基本情况在民主集中的过程中去伪存真、去粗存精,把握主流、看清本质,形成比较客观全面的考察意见。又如,党委(党组)讨论决定程序,会前的沟通酝酿,都体现了民主与集中的两种权力交互发挥作用。

笔者认为,在中共党内决策程序中,充分发挥民主集中制的作用是问题的关键,民主集中制是矛盾的对立统一,“四个服从”中的“个人服从组织”“下级服从上级”“全党服从中央”属于政治性要求,“少数服从多数”作为决策规则存在内在张力。多数规则体现民主的因素多一些,层级规则体现集中的因素多一些。一般而言,在同一决策层级,应当以多数规则优先,以投票权平等实现民主决策;在纵向执行体系,已构成科层组织,应当以层级规则优先,即下级坚决执行上级决策,以确保组织系统的行动一致性。民主与集中是干部选拔任用决策程序中的天平两端,涉及党内权力运行和分配。天平偏向哪端,即是一种价值导向,相应的程序必然作出调整变化以相适应,这取决于政治决心和实际行动。总之,我们必须站在更高的视角看待、善待民主集中制,民主集中制是发挥社会主义制度优越性的灵魂所在、根本所在、实质所在。

三、惯例与规则:干部选拔任用党内决策程序的运行机制

新制度经济学的代表人物诺斯将“制度可分为正式制度与非正式制度”,他认为“正式制度是指人们自觉发现并加以规范化和一系列带有强制性的规则。”“非正式制度包括行为准则、伦理规范、风俗习惯和惯例等,它构成了一个社会文化遗产的一部分并具有强大的生命力。非正式制度是正式制度的延伸、阐释或修正,它是得到社会认可的行为规范和内心行为准则。”[注][美]道格拉斯·C·诺斯:《制度、制度变迁与经济绩效》,三联书店1994年版,第64页。在中国共产党的党内决策程序中,同样混合着作为正式制度的“规则”要求和作为非正式制度的“惯例”要求。“规则”与“惯例”,一明一暗、一露一藏、一显一潜,交替影响、发挥作用,对党内决策的偏好、方式及结果产生深刻影响。可以说,惯例是一种长期约定俗称的集体共识,是一种各方不言而喻的隐性规则,有时也是一种权力让渡的默许。正如亚里士多德所言,“积习所成的‘不成文法’比‘成文法’实际上还更有权威,所涉及的事情也更为重要。”[注][古希腊]亚里士多德:《政治学》,吴寿彭译,商务印书馆1983年版,第173页。以民主集中制原则为指导的党内集体决策,在明文规定之外,还有更多的惯例在发挥潜在作用。作为非正式制度的“惯例”,有些是民主集中制精神的体现和延伸,有些是党内政治文化传统的约定俗成,有的或许只与单位或者领导个人的偏好相联系。“惯例反映了集体和个体的特征、利益、价值和观念,并因此影响到关注度、价值标准、优先度、观察视角和资源等的配置。”[注]Hall,R.H.,Propessionalization and Bureaucratization,American Sociological Review,1968(33).“惯例”与传统、信念、范例等一样,某种层面属于制度的文化性和认知性基础要素,与规范性和规制性基础要素相区别。而“政治制度为政治提供重要的秩序基础。”“政治制度的环境并非是稳定的,并且对环境的适应也并非是瞬间就能实现的。”[注][美]詹姆斯·G.马奇、[挪威]约翰·P.奥尔森:《重新发现制度——政治的组织基础》,张伟译,三联书店2011年版,第52-54页。这就为惯例填补制度真空、发挥作用提供了时间和空间。

关于党内决策程序的正式制度,主要体现在三个层面:一是《中国共产党地方委员会工作条例》和《中国共产党党组工作条例》。两部《条例》,分别对党的地方委员会和党组的设立、职责、组织原则、议事和决策、监督和追责等方面进行了规定。两部《条例》明确把“按照有关规定推荐、提名、任免干部”和“按照干部管理权限任免和管理干部”分别作为地方党委和党组工作职责。两部《条例》都设有“议事决策”章节,规定了“凡属重大事项必须由集体研究决定”,明确议事决策“应当坚持集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定,实行科学决策、民主决策、依法决策”。对党委和党组书记都提出了“应当带头执行民主集中制”“不得凌驾于组织之上,不得搞独断专行”等要求;对班子成员提出了“在党性原则基础上维护团结”“勇于担当、敢于负责”等要求。地方党委工作《条例》还取消了“书记办公会”的议事决策形式,避免个人决策代替集体决策。党组工作《条例》明确规定了“表决实行会议主持人末位表态制”。二是《干部任用条例》。关于党委(党组)讨论决定干部选拔任用事项的明文规定,内容主要包括:1.明确参会人数和多数规则。规定“讨论决定干部任免事项,必须有三分之二以上成员到会。”“超过半数同意形成决定。” 2.明确讨论决定的具体程序和议事规则。逐个介绍领导职务拟任人选的推荐、考察和任免理由等情况;充分讨论;进行表决。同时明确表决形式包括“口头表决、举手表决或者无记名投票等方式”。3.明确管理权限和特殊情况下的工作程序。对领导班子党政正职的拟任人选和推荐人选,明确了全委会票决程序。对破格提拔、越级提拔的特殊情形规定了报批程序。三是《党委(党组)讨论决定干部任免事项守则》。2016年11月,中组部修订印发了《党委(党组)讨论决定干部任免事项守则》(中组发〔2016〕29号),进一步规范议事规则和决策程序,明确了“三个不上会”“两个不得”“五个不准”[注]“三个不上会”,即讨论决定时,没有按规定进行酝酿动议、民主推荐、组织考察的不上会,没有按规定核实清楚有关问题的不上会,没有按规定向上级报告或报告后未经批复同意的干部任免事项不上会。“两个不得”,即不得以个别征求意见、领导圈阅等形式代替党委(党组)会集体讨论决定干部任免,党委(党组)主要负责人不得凌驾于组织之上,反对和防止个人或者少数人专断。“五个不准”,即不准任人唯亲,不准突击提拔调整干部,不准临时动议决定干部,不准超职数配备、超机构规格提拔任用干部,不准泄露讨论决定情况,坚决防止和纠正选人用人上的不正之风。等要求,划清了禁止事项的制度红线,同时也规定了一些具体的议事规则,比如,“与会成员应当逐一发表同意、不同意或缓议等明确意见,党委(党组)主要负责人应最后表态。意见分歧较大时,暂缓进行表决。会议讨论决定情况由专人如实记录,决定任免事项应当编发纪要,并按规定存档。”其中规定“党委(党组)主要负责人应最后表态”能有效杜绝“先定调”情况的发生;规定“意见分歧较大时,暂缓进行表决”防止“强行通过”的情况发生;规定“会议讨论决定情况由专人如实记录”“并按规定存档”为日后追责问责提供了基础条件,这些规定对一把手的权力形成了新的制度化约束,是政治文明建设的重要成果。

“制度在对行动产生机制和制约作用的同时,也会对行动者及其活动产生支持和使能作用。”[注][美] W·理查德·斯科特:《制度与组织——思想观念与物质利益》,姚伟、王黎芳译,中国人民大学出版社2010年版,第58页。明文的规定,既是一种刚性约束,也为党内集体决策行为提供了指引。“民主”和“责任”两种价值导向在党内议事规则中得到较好的体现,这也应当成为引导惯例形成制度约束的价值指引。可以看出,对会议决定程序的明文规定已经逐步完善、初步成型,作为非正式制度的“惯例”,其发挥作用的空间主要在酝酿程序之中。前文已经指出,酝酿程序主要体现在动议、确定考察对象和会议决定前沟通三个环节。明规则能够防止潜规则发挥作用,“阳光是最好的防腐剂”。酝酿程序作为干部选拔任用过程中与会议决定同样重要的决策程序,在“什么范围酝酿”“什么内容可以酝酿”“怎么酝酿”“酝酿分歧怎么处理”等重要事项方面均无明文规定,是一把手权力行使的自由地带,也是非正式制度形式“惯例”发挥效用的主要空间。随着政治文明的进步,酝酿程序的明文化、规则化,是党内决策权明晰化、阳光化以及防范权力恣意行为的核心。也就是说,把实践证明成熟管用的“惯例”转为权责结构清晰明确的“规则”,把看不见的“隐性权力”变为看得见的“显性权力”,才能有效防范权力越界,推进党内决策程序的科学化、制度化。长期以来,“买官卖官”“跑官要官”等选人用人毒瘤问题久治不愈,与少数地方党内决策不透明、权力无约束有很大关系。推进政治文明建设,对核心议题、难点问题不能永远回避,共产党人有足够的政治决心和政治智慧,来处理好前进过程中遇到的困难和问题。作为近百年的世界第一大执政党,必须拿出“刀刃向内”的勇气积极推动最为核心的党委(党组)权力运行机制改革和规范。“在现代政治中,对国家权力的约束不是通过外在的神圣化力量来实现,而是通过现实的组织与制度安排来完成。”[注]林尚立:《当代中国政治:基础与发展》,中国大百科全书出版社2017年版,第336页。在改革路径选择上要坚持大胆试、小步走、稳住脚、不冒进,可以考虑先以“规范”“注意事项”等非正式文件形式或“解释”“答复”等弱制度文件形式,将行之有效的制度约束逐步制度化、明文化,为改革的逐步深化以及正式制度的出台打好基础。

比如,在动议环节,对于空缺岗位的初始提名,权力主要集中在党政“一把手”、班子成员、分管领导手中,初始提名权的行使目前还比较隐蔽,遵循了不成文的传统惯例。初始提名权的边界在哪里,能够分配给谁,遵循什么样的具体程序,承担什么样的责任,甚至发挥什么样的作用,还存在很大的模糊地带。随着党内权力运行机制的健全和完善,规范干部选拔任用初始提名权,必然是一个大的不可逆转的方向。2014年版和2019年版《干部任用条例》已经明确动议程序的实际存在和必经程序地位,让这一隐性权力实现了阳光化,这是第一步。按照党内制度法规的生成规律,现在是鼓励基层探索实践的阶段,中央鼓励基层党组织按照《条例》确定的原则要求,逐步在具体实践中探索如何用好动议程序,把好的经验做法、存在的欠缺不足、值得警惕的风险陷阱等,一步一个脚印踩出来,摸着石头过河,为中央决策乃至最终出台相关制度法规提供借鉴参考。从实践来看,动议是干部选拔任用的头道程序、第一环节。动议程序对规范干部选拔任用至关重要,必须坚持党的领导,把“党管干部”的原则贯穿初始提名权的分配、行使、规范的全过程。同时规范动议程序必须落实民主集中制原则,可能会有自上而下、自下而上几个反复过程,关键是要把这一权力行使的环节步骤、权力责任等界定清楚,规范程序运行的流程和边界,为建立正义的程序、实现程序的正义打好基础。

再如,党委班子成员之间会议决定前的沟通酝酿,现在还考量着一把手的驾驭能力和政治艺术。党委(党组)主要负责人一般会将干部议题在副书记、纪委书记、组织部长这样一个小范围内进行沟通酝酿,领导个人风格不同,甚至决定酝酿方式的千差万别。“议事有规则,酝酿难言喻。”在中国政治权力运行的语境下,副职的意见只代表“个人意见”,只有经过与一把手沟通取得首肯,才能上升为“组织意图”,这是没有明文规定的政治规矩。沟通是各方达成共识的重要方法,沟通的目的就是为了交换意见、达成共识。公共组织理论认为,“推进由下而上、自上而下和平行的沟通会促进信息的自由流动”,并收集对决策非常必要的信息和反馈。[注][美]雅米尔·吉瑞赛特:《公共组织管理——理论和实践的演进》,李丹译,上海译文出版社2003年版,第127页。一般而言,只有通过沟通实现了达成共识或者多数共识的目的,才能进入会议讨论决定程序。如果强行上会研究,可能会冒久议不决、分歧公开化或者独断专行的风险。

地方党委和党组工作《条例》规定,在集体讨论决定时,个人应当充分发表意见,个人有不同意见的可以保留,也可以向上级党组织报告。但是按照少数服从多数的民主集中制原则,在形成集体决定后,个人保留意见就不能再公开发表,而是要无条件执行集体决定,这是“政治规矩”,也是明文规定。应该说,健康的党内政治生活是反对“一团和气”的,建设性意见、合理化建议,甚至有原则的反对意见,是良性政治生态的重要指标。中国共产党对“一把手”的选配标准,重要的一条就是能够“带头执行民主集中制,充分发扬党内民主,善于集中正确意见”。问题是,把党委(党组)的权威完全寄托于一把手的个人素质和作风品行,是一件风险很大的事情,如果一把手民主作风较差、独断专行,造成不可挽回损失的可能性就增大。有数据表明,从2000年至2014年3月,所公布的厅局级官员腐败案例中,包括367名厅局以上官员在内,担任或曾经任“一把手”职务的有219 人,占60%左右。[注]许耀桐:《防范“一把手”腐败要分权、限权、监权》,《中国党政干部论坛》,2015年第1期。一把手打着集体决策的幌子作出错误的决策决议,这就是造成了事实上的不公平、非正义。所以,不应单纯依靠选优配强一把手,而忽视了权力运行和制约机制的科学建立和有效理顺。

党的十八届三中全会已明确将“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督”“构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”纳入深化改革的重要议事日程。在新形势下,对“一把手”的权力进行有效制衡,最为关键的是强化同级监督,也就是加强领导班子内部监督。“上级监督有点远,下级监督不太敢”,只有同级监督硬起来,才是现实可行选项。习近平总书记也多次强调:“要强化监督,着力改进对领导干部特别是一把手行使权力的监督,加强领导班子内部监督。”[注]《习近平在十八届中央纪委三次全会上强调 强化反腐败体制机制创新和制度保障 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争》,《人民日报》,2014年1月15日第1版。体制内预留的可行路径是强化班子成员按原则提出反对意见的权力,且配套完善相关制度。首先要区分“有原则反对意见”和“无原则反对意见”,将两者的正面清单和负面清单进一步明确,鼓励前者,反对后者。同时,将决策权力与责任追究进行捆绑,将“民主”与“责任”的价值导向在决策程序中加以重塑和强化,让参与其中的个体理性地做出正确的判断和选择,防范“权力的恣意”。如果一项决议,明显违反了中央的要求,或是明文的规定,甚至损害了公众的整体利益,影响社会公平正义,那么有原则的反对意见是值得提倡的。而且应该把在哪些情况下允许提出有原则的反对意见进行明文化、制度化,进一步形成约束权力任性的制度规范。有原则的反对意见能够帮助党委集体挽救决策的失误,是党性原则的具体体现。无原则的反对意见则不同,不是出于公共利益和公平原则,而是为了个人诉求,不是体现公平公道,而是追求狭隘目的,闹无原则纠纷,搞破坏团结的背后动作,这就损害了党委(党组)的权威和个人的信誉,应该反对。但现实中,班子成员在党委(党组)会议上明确提出反对意见的情况还是比较少。一方面,前期的酝酿环节,已经通过沟通、说服、比较、交换等将不同意见消化,党内决策一般会比较顺畅。即便是沟通没有达成共识,一般情况下,持反对意见的班子成员,在会上还是会服从大局,保留意见或陈述理由,尽量处理好原则性与灵活性之间的关系,这也是党内会议决策的隐性惯例。这可能更多的涉及到中国文化传统和党内政治生态,从文化角度讲,“权威”的背后是“面子”,“同意”的背后是“支持”。“人情法则”不仅是一种用来规范社会交易的准则,也是个体在稳定及结构性的社会环境中可以用来争取可用性资源的一种社会机制。[注]黄光国:《人情与面子:中国人的权力游戏》,中国人民大学出版社2010年版,第3页。文化具有潜在性、交互性、共情性,台面上的反对意见其实与中国讲求和气、维护面子的文化特质相冲突。即便是有原则的反对意见,也需要很大政治勇气、决心和智慧。增强党内政治生活的原则性战斗性不能仅是口头号召,还需在制度层面设计出能够允许提出有原则的反对意见的规则程序,保证班子成员按真实的意志行使民主权力,对地方和部门“一把手”的决断权形成有效制约。

改革的方向是要把隐蔽化的权力显现化,把集中的权力在组织内部适当分散化、制度化、程序化。孙笑侠等认为,“决策应该是在交涉过程中进行的,而不是在权力位阶的高低比较中进行的。”[注]俞荣根、孙笑侠等:《“集体决定”缘何成了集体腐败》,《人民论坛》,2006年第4期。党内决策程序中,对班子成员决策意见的强化和尊重,就是要恢复到党委工作制设计的原初状态上来。在中国文化现实的语境中,唯一需要突破的是“人情”与“面子”的文化潜规则,制度性的安排是“票决制”。表决方式可“采用举手、无记名投票或者记名投票等方式进行”,这是党委和党组工作《条例》的明文规定,为实践运用预留了空间。有研究者曾深入分析“票决制”的积极意义,认为“对干部任免实行无记名投票表决,让决定权掌握在多数人手中,决定干部任用命运的人多了。要达到不正当目的,需要耗费的精力、财力增加了,‘买官’的成本增加了,‘卖官’的权力缩小了,用人腐败的空间被大大压缩,从制度上、源头上解决了少数人说了算的现象”[注]端木婕:《干部选拔任用中的民主问题研究》,中共中央党校2004年博士学位论文。,并提出了完善票决制的具体路径,值得关注和重视。总体看,“票决制”的最大特点是“议”“决”分离,在“议”的基础上“决”,建立起一种能为班子每名成员表达真实意见的机会和平台,有利于增强每名党委成员的民主意识和责任意识,在一定程度上强化了党委委员(党组成员)的权力,让不同意见得到反映和尊重,有效防止“一把手”或少数人说了算,这是一个政治行动的进步。实践中还需不断深化“票决制”的实施细则,探索对什么情况下优先适用“票决制”以及票决的程序、范围、内容、规则等进行明确和规范。

我国学者指出,中国决策体制变革正呈现出六个方面的趋势,即“从个人决策向民主决策转变;从经验决策向科学决策转变;从决策组织高度集中向决策组织结构分化转变;从封闭式决策向开放式决策转变;从被动参与决策向自主参与决策转变;从非制度化决策向制度化决策转变。”[注]周光辉:《当代中国决策体制的形成与变革》,《中国社会科学》,2011年第3期。决策机制的程序化、制度化是保证决策质量和水平的重要条件。公平程序的目的是为了增强结果的正义性,任何一环干部选拔任用程序都是为了增强选拔结果的不确定性和公平性,也就是说任何一环选拔程序都必须能够起到筛选机制的作用。没有切中问题本质的程序规定,再多的制度也难免流于形式。立足新时代,中共党内集体决策已经形成了一元主导、多元参与的决策结构,并向科学决策、民主决策、依法决策深度转型,必须通过制度化程序化的手段将有效的决策原则、方法、机制等进行固化,逐步把隐性的惯例规制化、显性化为成文制度,以促进政治文明的发展进步,不断提升选人用人决策的科学化水平。□

中图分类号:D262.1

文献标志码:A

文章编号:1007-9092(2019)04-0071-011

收稿日期:2019-04-09

作者简介:麻宝斌,首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院教授、博导;仇赟,吉林大学行政学院管理学博士、大连市委组织部干部教育处副处长。

基金项目:国家社会科学基金重点项目“新时代人民对社会公平正义要求的实证研究”(编号:18AZZ004)。

(责任编辑:杨仙丽)