压力型体制的属地化改造及其限度——以J省S市T区为例

□ 黄红华 郑晓东

摘要:社会治理的特性要求对我国压力型体制进行属地化改造,建立重心下移的治理体制和跨部门跨层级协作机制。在这一过程中,由高层地方政府主导的改革,一方面提升了基层社会治理能力,另一方面又推动了从社区往上层层倒逼镇街、区县市甚至地级市的配套改革。在属地化改造过程中,形成了不同层级政府间社会治理的柔性分层治理体制。该体制形成的跨部门跨层级的协作机制客观上会增加官僚组织的层次,形成“长链治理悖论”。如果倒逼改革可以看作属地化改造的成绩,那么柔性分层治理和长链治理悖论则体现了压力型体制属地化改造的限度。

关键词:压力型体制;社会治理体系;柔性分层治理;长链治理悖论

一、问题的提出

在社会治理领域,为了发挥基层政府“在地”的信息、时间和空间优势,实现“问题发现在基层、矛盾解决在基层”的目的,越来越注重推行属地管理,把上级政府和相关部门的社会治理权限和职能下放到下级政府和相关部门。在属地管理推行过程中,可能会采取两种实现方式:一种是将压力型体制发挥到极致,逐级传递压力,把管理责任委托给下级政府和基层执行,“一放了之”,但职权、人力、物力、财力仍然留在上级,滋生“上级政府和部门有权无责”、“下级和基层有责无权或者能力欠缺”弊端,最终导致基层的策略主义行为[注]欧阳静:《压力型体制与乡镇的策略主义逻辑》,《经济社会体制比较》,2011年第3期。;另一种是借此对压力型体制进行改造,重新调整上下级职责分工,人力物力财力下沉到基层,试图建立新的分层治理体制,并在此基础上形成一个任务导向的、跨部门跨层级的协作机制。

前一种方式在实践过程中相当常见并饱受诟病,后者则可能成为改造压力型体制、走向好的地方治理的必然选择。同时,我们也应当充分预见到,我国压力型体制是具有宪法和组织法基础的,上级习惯于对下级部署任务、提供资源、发布指令、开展指导,下级政府对上级政府负责,上下级形成“职责同构”[注]朱光磊、张志红:《 “职责同构”批判》,《北京大学学报(哲学社会科学版)》,2005年第1期。格局。这一格局因为党的统一领导而得到进一步强化,对其进行改革需要顶层设计。社会治理背景下跨部门跨层级协作机制的建构固然要求在某些程度上突破传统的压力型体制,但只要压力型体制没有彻底改变,所有改革的举措和绩效也都将受这一基本制度框架的潜在影响。在压力型体制的大制度环境下设立的跨层级协作机制也难以摆脱长链治理下政令传递效率逐级耗散的规律[注]于阳:《中国政治时钟:三千年来国家治理的周期运动》,当代中国出版社2016年版,第76-77页。。所以,在新制需求和旧制惯性的双重影响下,压力型体制该如何进行属地化改造,重心下移的“分层治理”体制该如何进行职责划分,新的跨层级协作机制应当如何设置,都是值得探讨的问题。在实践过程中,“分层治理”体制下的协作机制是否会产生“变种”,新的分工协作机制的运作绩效如何,又会形成哪些新的弊病,则需要结合公共管理理论的一般规律和公共管理实践的具体案例进行推演、分析和验证。

基于以上考虑,本文试图在文献回顾的基础上,通过对一个基层社会治理体系建设案例的描述,呈现通过属地管理改革传统压力型体制、建立分层治理体系和跨层级协作机制的过程,并深入讨论在这一过程中出现的体制性问题,从而为官僚组织运行机制的相关理论增加新的素材和补充。

二、文献回顾:压力型体制及其改造

在中国公共管理实践与理论研究中,有两大难题历久弥新:其一是在复杂治理体制中如何处理整体统一性与地方灵活性之间的关系,建立科学的“分层治理”体系;其二是在法治背景下如何处理官僚组织的制度刚性与任务灵活性之间的关系,建立问题或任务导向型组织。在具体管理实践中,两大难题有时会交叉重叠,组合成一个难题。如,在中国体制下,不同层级的政府如何通过有效的分工协作机制,应对社会治理提出的挑战?围绕这一难题,学术界进行了长期的研究,积累了丰富的成果。

已有研究首先关注中国特色的行政体制。多数中国学者同意,中国体制可以概括为“压力型体制”,其最初涵义是“一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”[注]荣敬本等:《从压力型体制向民主合作体制的转变》,中央编译出版社1998年版,第28页。,如今这一概念不再局限于经济领域,而是广泛拓展到环境保护[注]冉冉:《压力型体制下的政治激励与地方环境治理》,《经济社会体制比较》,2012年第3期。、社会管理[注]杨雪冬:《社会管理慎用压力型体制》,《决策》,2011年第10期。等领域,所论对象也不仅仅是指县乡两级,而是延伸至各级政府。

改革中国行政体制,必然涉及压力型体制的改造。压力型体制的提出者在20多年前就已经注意到它导致上级政令不实、下级欺下瞒上、官员人身依附等弊端,并主张把村民自治的体制上延到县乡,建立民主合作体制[注]荣敬本:《变“零和博弈”为“双赢机制”——如何改变压力型体制》,《人民论坛》,2009年第1期。,也有学者指出压力型体制往往造成各级政府在社会治理中追求“刚性稳定”,对国家暴力依赖越来越强,社会化治理成本高居不下,提出通过政治授权程序建立县域政治、实行地方民主自治[注]于建嵘:《从刚性稳定到韧性稳定——关于中国社会秩序的一个分析框架》,《学习与探索》,2009年第5期。,部分地区也进行了县乡分权改革和强化地方自治的尝试[注]黄红华:《县乡关系调整:从权力收放到职责分工》,《中共浙江省委党校学报》(现《治理研究》),2013年第2期。。但民主合作体制的倡议至今仍未实现。[注]杨雪冬:《压力型体制:一个概念的简明史》,《社会科学》,2012年第11期。压力型体制难以改变,不仅是因为高层级政府在分税制下掌握更多的财力物力[注]周飞舟:《分税制十年:制度及其影响》,《中国社会科学》,2006年第6期。,地方政府仍然存在“跑部前进”行为模式;也不仅是因为人事升迁存在晋升锦标赛[注]周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,《经济研究》,2007年第7期。的设计,地方官员依然遵循“眼睛向上看”的行为模式;最主要是因为民主合作体制和县域政治的推行涉及到我国基本政治体制改革。在没有遭遇重大困境,局部改革空间未用尽的情况下,基本政治体制改革通常难以提上议程。作为替代方案,为了缓解压力型体制的弊端,我国已经进行了一系列的改革,在财税方面推行分税制、在人事方面推行民主测评制度、在权责方面实行权力清单制、在地方自主空间方面给予设区市地方立法权等制度设计,都试图进一步厘清上下级关系,给地方政府更多空间,引导地方官员“眼光向下看”。但毫无疑问,这些制度都是在压力型体制基础上运行的。在更好的制度设计出来并取代压力型体制之前,必然要在压力型体制框架内对其进行改造。在社会治理领域,垂直管理和属地管理也是这样的制度安排,只不过前者加强的是自上而下的制度刚性[注]尹振东、聂辉华、桂林:《垂直管理与属地管理的选择:政企关系的视角》,《世界经济文汇》,2011年第6期。,后者加强的是自下而上变故应对的灵活性和积极性[注]尹振东:《垂直管理与属地管理:行政管理体制的选择》,《经济研究》,2011年第4期。。两者都试图重新理顺上下级政府间的关系,改造压力型体制。

要应对地方治理提出的挑战、进行属地管理改革,仅仅通过调整不同层级政府间的职责分工是不够的,还需要建立灵活的协作机制。相关理论和机制设计在整体性政府[注][挪威]Tom Christensen、Per Lgreid:《后新公共管理改革——作为一种新趋势的整体政府》,张丽娜、袁何俊译,《中国行政管理》,2006年第9期。、协同政府[注]解亚红:《 “协同政府”:新公共管理改革的新阶段》,《中国行政管理》,2004年第5期。、协同治理[注]张立荣、冷向明:《协同治理与我国公共危机管理模式创新》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》,2008年第2期。等框架下得到了充分的探讨。风险社会带来的不确定性[注]石国亮、张乾友:《通过任务型组织开展风险治理——兼评张康之教授的“任务型组织观”》,《社会科学研究》,2012年第6期。和后工业社会带来的大量非常规任务[注]张康之、李圣鑫:《历史转型条件下的任务型组织》,《中国行政管理》,2006年第11期。已经使常规组织不能适应需求,任务型组织进入人们的视野。任务型组织是一类以任务为导向的、具有临时性特征且形式灵活的组织[注]张康之、李东:《任务型组织之研究》,《中国行政管理》,2006年第10期。。各类冠名为委员会或领导小组的政府议事协调机构被认为是其中的一种[注]王伟、曹丽媛:《作为任务型组织的政府议事协调机构》,《中共中央党校学报》,2013年第4期。。当然,在社会治理实践中,任务型组织不仅包括相关委员会和领导小组,乡镇(街道)“四个平台”[注]邱昊:《基层治理体系的“四个平台”建设中存在的问题和对策探讨》,《山东科技大学学报(社会科学版)》,2018年第5期。也是一种重要的探索。

如上所述,垂直管理和属地管理分别通过职权上收和下放两种路径来实现对压力型体制的改造,前者为了提高管理的统一性和规范性,后者为了提高管理的便利化和灵活性。目前对属地管理的研究多数处于案例描述和比较研究阶段,比较对象包括垂直管理体制[注]皮建才:《垂直管理与属地管理的比较制度分析》,《中国经济问题》,2014年第4期。、跨区域合作治理体制[注]陶品竹:《从属地主义到合作治理:京津冀大气污染治理模式的转型》,《河北法学》,2014年第10期。等,一些理论性较强的研究已经注意到属地管理会造成行政层级向下延长的后果[注]张铮、包涵川:《属地管理:一个关于行政层级延长的分析框架》,《中国行政管理》,2018年第6期。。改造压力型体制的路径,无论是垂直管理还是属地管理,都必须有协作机制建设与之相结合,当前的研究不仅涉及纵向跨层级协作、横向跨部门协作,还拓展到了政府与市场组织、社会组织之间的协作。这些研究对于协作的必要性和协作机制的建设颇有助益,却较少关注属地管理及其协作机制在压力型体制下的运行限度。

本文尝试提出,对压力型体制进行属地化改造,建立分层治理体制和社会治理跨层级跨部门协作体系,既有其必要性,也有明显的局限性。这一改革,从动力方面看,既有自上而下主动的制度设计,又有自下而上被动的倒逼改革;从体制方面看,既落实了权责下放目标,又畅通了问题上传通道;从结果方面看,既缓解了上下左右管理脱节的旧毛病,又生长出层级内和层级间治理链条拉长的新弊端。

三、基层社会治理体系建设过程中的倒逼改革

J省S市T区与我国其它地区一样,实行中共领导下的行政首长负责制,下级地方政府对上级负责,县以上地方各级人民政府的职责和机构设置大同小异,乡镇街道成为县级政府及其部门在行政序列中的“终端触角”。同时,由于乡镇街道难以独自承担起自上而下传递的压力,因而将城乡社区和村两委也作为自己的“终端触角”,纳入“行政化”体系当中。

正是在这样的制度基础上,J省S市T区在社会治理领域建立了基层社会治理体系。这一体系以社区层面“网格化管理、组团式服务”为基础,在乡镇原有科室基础上整合建立综治工作、市场监管、综合执法、便民服务“四个平台”,在区级层面整合相关职能部门的力量建立社会治理综合服务中心,并将部分事务向上延伸至设区市社会公共服务平台,试图实现分层治理和跨层级跨部门协作的社会治理和服务体系。

在四个层级的社会治理和服务体系中,最先建立的是“网格”。网格化管理由北京市东城区于2004年首创,2005年7月由建设部在第一批10个城市试点基础上向全国推广。[注]周志忍、李倩:《政策扩散中的变异及其发生机理研究——基于北京市东城区和S市J区网格化管理的比较》,《上海行政学院学报》,2014年第3期。2007年底在J省S市T区H镇试点,2008年8月按照“网格化定位、组团式联系、多元化服务、信息化管理、全方位覆盖、常态化保障”的要求,在S市全面推行了“网格化管理、组团式服务”工作。从T区组织部门的总结材料中可以看出,当时即使是组团式服务也主要是在网格内进行的,以乡镇(街道)机关干部、社区(村)干部、网格党小组组长、辖区民警为骨干,并吸收教师、医生、老干部、渔农科技人员、乡土实用人才等参与。由于北京市东城区的经验重在信息化和数字化,所以这一阶段跨层级的信息系统已经建立起来,网格层面的信息已经能够逐级向县(市、区)传递,经分析梳理后提交相关部门办理。

随后建立的是乡镇(街道)“四个平台”。2015年6月,中共J省第十三届委员会第七次全体会议做出“中共J省委关于全面加强基层党组织和基层政权建设的决定”,提出“提升乡镇(街道)统筹协调能力,探索建设乡镇(街道)综治工作、市场监管、综合执法、便民服务等四个平台”。S市于次年11月发文在全市推进四个平台建设,要求“纵向上促进市、县(区)、乡镇(街道)、社区(村)、网格等五层联动,横向上促进市县部门派驻队伍与乡镇(街道)有效融合”。

最后建立的是区社会治理综合服务中心。2017年3月,T区为推进矛盾解决“最多跑一次”,建立以网格化为基础,信息化为支撑的,具有“一体化运作、一站式接待、一条龙调处、一揽子化解”功能的社会治理综合服务中心。

从文件资料来看,网格化管理是在北京市东城区2004年在城市管理数字化的背景下提出并在平安建设中引入J省S市T区的,四个平台是J省2015年在基层党建和基层政权建设背景下提出的,社会治理综合服务中心是在2017年T区推行“最多跑一次”和网格化管理基础上实施的。三者并无统一的指导思想和建设背景,却在建成后被整合进了一个完整的体系中,形成包含基层网格、乡镇平台、区级中心三个层次的机制,承担信息处理、诉求回应和纠纷调解的功能,而且每个层次都整合了同级其它部门的力量,同时加强了对上对下的衔接。

我们可以推测,在网格化管理阶段,社会基层相关主体已经被有效动员起来,社会问题和社会诉求已经能够找到日常表达渠道,并通过网格员和网络系统逐级上传到县一级,只不过这些问题的处理和诉求的响应在原有体制下仍然难以有效实现。部分原因是越往上级,条块分割越明显,跨部门的协调成本越高,而且由于压力型体制的存在,这些问题和诉求中需要跨部门协调处理和回应的部分,最终都会因为县市区级的协调不力又会通过压力型体制交给乡镇街道层面。因而,提升乡镇层面的协作能力就成为一个必然选择。在乡镇层面设置“四个平台”,用来整合乡镇原有部门和县市区级政府驻乡镇部门的力量。也就是说,高层级地方政府希望借助县市区级政府的人力和专业优势、结合乡镇街道的协调整合优势,解决好社会矛盾处理和社会诉求回应不力的问题。但问题在于,县市区派驻乡镇的人员并无决策权,以乡镇街道的协调整合优势并不能解决县市区政府决策权的问题,因而属于县市区级决策的问题也没有办法解决。这些问题只能上交到县市区层面,因而区级社会治理综合服务中心应运而生。

这是基层制度创新动员社会力量,并逐级倒逼政府进行系列改革的典型案例。在这个案例中,社会基层在属地管理改革中被动员起来,提出社会问题和社会诉求,社区能够解决的社区解决,社区不能解决的乡镇解决;乡镇原有体制不能解决的,整合派驻部门解决;整合之后仍然不能解决的,上交县市区解决;县市区原有体制并不能很好地解决需多部门协作才能解决的问题,因而成立了新的协作机制(社会治理综合服务中心)来解决这一问题。因为县市级的法定职权与地级市和省级政府相同,又是一级完整的政府,因而再把大量问题上交就不太合适了。当然,区级政府因为财税和职能分配上与地级市有密切关联,因而上交个别问题到地级市也是可以理解的。

我们需要关注的是:为什么这一系列的倒逼式改革能够次第发生?为什么从社区网格化管理倒逼乡镇四个平台改革用了8年,而从乡镇四个平台改革到区级社会治理综合服务中心只用了2年?这可能与改革发源地和推动者相关。社区网格化管理不是J省原发的创新,是由国务院职能部门推广的一项制度创新,而四个平台建设是J省原发的创新,是由省委省政府发文推广的,所以得到响应的速度和推广的力度也是不一样的,遇到问题之后的倒逼力度也是不一样的。这一案例可以解读为:在高层级地方政府主导下,通过压力型体制能够顺利推动基层治理属地化管理改革,并层层倒逼,引发新的、更高层面的配套改革。

四、基层社会治理体系中的跨层级跨部门协作机制

整合后的社会治理体系在社区网格、乡镇平台、区县中心三个层面上形成了分工。社区网格层面,主要通过网格员队伍承担信息采集和现场解决小微问题的功能;街道平台层面,主要通过“四个平台”承担基层综合管理服务的职能,区县中心层面,主要通过“社会治理综合服务中心”承担重要矛盾纠纷化解的职能。

社区网格层面。T区下辖7个镇(街道)94个社区9个村。陆上,渔农村社区以经济合作社、城市社区以800-1000户为一个网格单位,全区划分网格203个;海上,以一个渔船管理服务站的编组为一个海上网格,共设立28个网格。组建了198人的专职网格员队伍,另有部分兼职网格员。T区要求网格员每人每天走访里程不少于3公里,时间不少于4小时,每周报送各类信息不少于5条。他们承担着基础信息、综合治理、民生服务、社会动员、重点工作等方面6类16项工作事务。在此基础上,由街道领导、中层正职、社区书记、社区民警、网格志愿者共同组成联社驻村服务团队,每逢周五进网格了解民情,解决实际问题。在网格层面,群众反映的问题、提出的诉求,网格员能解决的,当场解决,不能解决的,分类依次上报给网格党小组长兼网格长、社区总网格长、街道联系领导兼第一书记、街道主要领导,他们分别依托网格服务团队、社区服务团队、街道职能科室和班子会议解决问题,不能解决的问题,提交给区一级(图1)。

图1 社区层面“网格化管理 组团式服务” 运行机制,作者自制

镇街平台层面。在镇街层面,T区依托综治办,统筹信访、网格、人武等镇街职能部门及公安、司法、法院、检察院等区级派驻力量成立综治工作平台;依托食品安全办,统筹渔农业服务、经贸等镇街职能部门及市场监管、综合行政执法、卫生监督等区级派驻机构成立市场监管平台,依托综合行政执法办,统筹安监、环保、村镇建设等镇街职能部门及综合行政执法、市场监管、公安、国土、规划的区级派驻机构成立综合执法平台,依托行政服务中心,统筹医疗卫生、文化广电、法律服务、农经农技、人力社保、电讯通信、水电煤等基层站所及家政、养老、志愿者等区级社会服务组织力量成立便民服务平台。社区网格层面不能解决的问题上报到街道综合信息指挥室,指挥室协调交办给四个平台,四个平台协调给具体的科室办理,办理结果反馈给镇街综合信息指挥室。镇街层面不能解决的问题,通过综合信息指挥室上报给区社会治理综合服务中心(区综合信息指挥中心)(图2)。T区为了使市县(区)部门派驻在功能区和乡镇(街道)的干部能够听从镇街的统一安排,使镇街主导的部门间协作机制能够真正起作用,发文规定:市县(区)部门派驻在功能区、乡镇(街道)机构的干部,原则上纳入当地日常管理和考核,机构负责人任免未经当地党(工)委同意,不得任免。

图2 乡镇街道“四个平台”运行架构,作者自制

区级层面。T区在区级层面组建社会治理综合服务中心,加挂综合信息指挥中心牌子,内设综合科、信息科、管理科、督查科,负责信息受理流转、处置督办和重特大矛盾纠纷多元化解和指导服务等工作。社会治理综合服务中心入驻信访局、司法局、人社局等区级部门7个,成立专业性、行业性调解委员会12个,主要负责矛盾纠纷的化解(图3)。中心对进驻机构进行日常管理、综合协调和督查考核,派驻单位负责业务管理指导,考核结果由中心反馈给派驻单位。这就保证了社会治理综合服务中心能够对派驻单位的人员进行统一管理和有力协调。

图3 T区社会治理综合服务中心组织架构,作者自制

这一案例可以解读为,在高层级地方政府主导下,通过压力型体制能够实现逐级倒逼改革,最终能够实现低层级地方政府之间的分层治理和各层级政府内部的协作治理。这种改革通过上下级之间的相互支持以及跨层级和跨部门的协作,在压力型体制框架下形成新的分工协作机制,能够部分缓解压力型体制中“上级压力下达-下级刚性执行和高成本协作-问题上交-再次上级压力下达”的无效循环问题,也能够缓解直接上下级的共谋行为,提高社会治理的有效性。

五、柔性分层治理与长链治理悖论

如前文所述,在由高层级地方政府主导的属地化改革中,为了响应已经动员起来的社会公众的诉求、实现高层级地方政府预定的改革目标,自下而上层层倒逼进行了社区网格化管理、镇街四个平台建设、区县社会治理综合服务中心设置等一系列改革,提升了基层跨部门跨层级协调的能力,强化了基层政府社会治理能力。不仅如此,J省S市T区在社会治理体系建设的过程中,实际上还对各层级的社会治理职责做了柔性重构,试图建立分层治理体系。所谓柔性重构,是指村社网格、镇街四个平台、区县社会治理综合服务中心之间的职责划分并不是通过明确条文对三个层次的职责边界进行理清,而是原则性地规定村社解决小微矛盾、镇街解决一般矛盾、区县解决重大矛盾,约定村社不能解决的上报到街镇,街镇不能解决的上报给区县,也就是“下级尽力、上级兜底”的治理体系。有资料表明:2017年,T区社会治理系统共采集信息约2.8万条,其中75%以上矛盾纠纷在基层(村、社区)得到化解,在区社会治理综合服务中心专题研判重大问题80起,专案研判重大项目纠纷36起,专家研判复杂疑难案件25起,成功调解重特大或专业性疑难纠纷45起。[注]T区区委区政府办:《T区全力探索社会治理新路径助力打造共建共治共享格局》,《S市信息(工作交流)》,2018年3月28日。据此推算,大概有24%的矛盾纠纷在镇街层面化解,1%的矛盾在区级层面化解。这一治理体系与压力型体制并没有根本区别,其进步之处仅仅在于,上级在社会治理需求倒逼机制下,不得不加强对下级的人力物力财力支持,增强下级的统筹能力,使更多的问题能够解决在基层。

在社会治理的属地化管理改革中,比理清不同层级政府社会治理职责边界更重要的,是要自下而上地建立跨部门跨层级的协作机制。比如,乡镇力量下沉至社区,在社区层面与社区工作者队伍实现协作;区县市部门的力量下沉至乡镇,在乡镇层面与乡镇内设组织人员实现协作;区县层面成立中心,实现社会治理各相关部门之间的协作。具体协调工作通常分别由社区、镇街、区县的分管副职领导担任。在社会治理的信息采集、传递与处理和纠纷调解过程中,因为组建社区网格团队、整合镇街管理服务平台、运作区综合服务中心,不可避免地在原先的管理层级上增加了中间的衔接协调层级。也就是说,要整合协调原有科层制的组织和人员、建立任务导向型组织,消减压力型体制逐级交办任务带来的长链治理问题,就必须在原先的链条之上,增加一个粘合两个链条的环节(自下而上分别是网格、平台和中心),最终导致链条比以前更多。已有研究者注意到:在压力型体制下,官僚组织运行过程中,为了精准识别管理对象,必然把管理范围划到最小;而上级为了更好地监管下级,又不允许把管理幅度划得太大;这样就必然导致管理层级增加,并将法定的“省(市/自治区/特区)-县(市/区)-乡(镇/街道)”延伸至“省(市/自治区/特区)-县(市/区)-乡(镇/街道)-村社-网格”[注]张铮、包涵川:《属地管理:一个关于行政层级延长的分析框架》,《中国行政管理》,2018年第6期。。本案例的分析显示,压力型体制的属地化改造过程中,不但促使了管理层级往基层的下延,还在原先各管理层级之间又增加了新的协调层。这也许可以称作是“长链治理悖论”,即,为了避免多层级组织之间行动的脱节,就必须设置新的协调层作为各环节之间的黏连机制,而这个黏连机制最终又增加了组织运行的环节。

上述柔性分层治理与长链治理悖论,反映出通过属地化管理改造压力型体制的局限性所在。即,属地化管理虽然倒逼官僚体制自下而上地进行逐级改革,充实了基层力量、加强了跨部门跨层级的协调能力,但上下级之间仍然不能形成清晰的权责边界,这一边界随着上级的压力和下级的能力两大因素变动不居。最为关键的是,推进属地化管理改革的力量源泉,就在压力型体制内部。所以,从根本上说,在压力型体制的基本制度框架下,难以生长出制度化的分层治理体系。

放眼全国,从湖北省乡镇“一府三中心”改革、广西壮族自治区乡镇“四所合一”、全国推行的发达乡镇扩权试点和推进基层整合审批服务执法力量等改革可以看出,目前基层社会治理体系仍处于权力下放和资源整合的阶段,并未涉及县乡关系的结构性调整。这可以看作是制度变迁的路径依赖。在压力型体制的改造仍然有效的情况下,实行民主合作体制就显得没有那么迫切了。学界倡导的民主合作体制一直未能实现,也从一个侧面反映出我们对压力型体制研究的不足,至少对压力型体制的改革空间以及民主合作体制的实现条件缺乏现实的考察和准确的判断。压力型体制仍然是学界需要进一步研究的主题。□

中图分类号:D630

文献标志码:A

文章编号:1007-9092(2019)04-0030-008

收稿日期:2019-03-28

作者简介:黄红华,浙江工商大学教授;郑晓东(通讯作者),浙江工商大学副教授。

基金项目:教育部规划基金项目“‘协同政府’视角下小城镇治理结构创新的实证研究”(编号:14YJA810003)。

(责任编辑:徐东涛)