城市基层治理中的街道改革模式——基于北京、成都、南京的比较

□ 陆 军 杨浩天

摘要:街道办事处是我国城市基层行政管理末梢,在实践中遇到了职能过载、权责错配、职能越位的治理困境,与此同时,在城市治理体制改革深化过程中,党和国家对街道办事处提出了新的改革要求。从北京、成都、南京等城市改革探索经验出发,总结提炼出“纺锤式”、“哑铃式”、“锯齿式”三种改革模式,对比其特征与适用场景,提出构建城市“多维”基层治理体制的具体建议。

关键词:街道办事处改革;城市基层治理;“多维”治理体制

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,提出全面深化改革的指导思想、目标任务、重大原则,习近平同志鲜明地指出了制度现代化的任务是建立一套更完备、更稳定、更管用的制度体系。在这样的背景下,城市基层治理体制改革也迫在眉睫。

一、引 言

街道办事处是中国城市基层行政管理末梢,连接着政府和社区,从最初建制至今,其性质、地位和职能都在随着历史的变化而不断变化,街道办事处职能变化反映的是城市基层治理体制的调整,即城市基层政府[注]饶常林、常健:《我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完善》,《中国行政管理》,2011年第2期。、市场与民间组织等主体间关系呈现的制度化的权力安排和互动模式的变化与价值、制度、行为的外在表现形式的调整[注]王臻荣:《治理结构的演变:政府、市场与民间组织的主体间关系分析》,《中国行政管理》,2014年第11期。

长期以来,学术界关于城市基层治理体制的研究都集中在“单位制”解体后,以“街居制”为核心的治理模式应如何建立,以及“街居制”向“社区制”的转型等结构性问题上:陈伟东认为,“单位制”解体之后,城市基层管理体制变迁的核心是转向“社区治理模式”,他以武汉市的社区建设实验为案例,探索了全新的城市基层社会管理体制[注]陈伟东:《城市基层社会管理体制变迁:单位管理模式转向社区治理模式——武汉市江汉区社区建设目标模式、制度创新及可行性研究》,《理论月刊》,2000年第12期。;陈雪莲以“北京市鲁古街道社区管理体制改革”,提出以“社区制”为制度载体探索多元合作城市基层治理体制,建议在“精简机构,缩减人员”的基础上,重点进行职能转变,将政府、市场、社会的力量整合起来共同参与城市治理工作[注]陈雪莲:《从街居制到社区制:城市基层治理模式的转变——以“北京市鲁谷街道社区管理体制改革”为个案》,《华东经济管理》,2009年第9期。;杨宏山梳理了改革开放以来我国城市基层管理经历的制度变迁,认为加强和完善城市基层治理,必须要坚持政府主导,同时引入市场机制和社会力量,依靠合作治理提供社区服务,满足居民多样化的服务需求[注]杨宏山:《合作治理与城市基层管理创新》,《南京社会科学》,2011年第5期。

关于城市基层治理结构的研究更多地限于以改革中的“社区”为主要研究对象,一定程度上忽视了街道办事处在城市基层治理中的重要地位。舒晓虎等在研究国家行政管理与社区居民自治如何衔接的过程中,就明确提出了这一问题,已有研究将注意力过多地放在建制社区上,对于城市基层实行行政管理还是社区自治在态度上模棱两可或者水火不容[注]舒晓虎、张婷婷、张文静:《行政与自治衔接——对我国城市基层治理模式的探讨》,《学习与实践》,2013年第2期。。他们的研究中,将街道办事处视为行政管理力量在基层的载体、社区视为居民自治力量在基层的载体,这一划分与研究“管理-治理”衔接的学者的研究成果不谋而合:刘建平等提出构建一种“嵌合式治理”机制,在“强国家—强社会”的模式下,国家合理嵌入和社区自主治理相结合,实现国家和社会的互动与相互增权[注]刘建平、杨磊:《我国城市基层治理变迁:困境与出路——构建一种“嵌合式治理”机制》,《学习与实践》,2014年第1期。;张瑞等也提出,城市基层治理的关键在于如何实现行政权与自治权的有效划分与两种权力运行的有机衔接,应还原社区本质,实现社区分类管理,形成多元资金筹措机制,推动政府行政管理与社区自治的有机衔接[注]张瑞、柳红霞:《城市基层治理:矛盾、改革及其趋向——基于武汉市的实证考察》,《社会主义研究》,2010年第4期。

当然也有学者在街道办事处改革领域作出贡献,尹志刚研究北京城市政府基层管理体制改革,以街道与区政府及其各专业管理部门的管理职能、权限划分,街道内部各机构管理职能的科学界定及整合等为研究内容,希望理顺街道与上级政府专业管理部门的关系,理清并整合街道内部各科室的职能,为实现社会治理之路搭建制度性平台[注]尹志刚:《从中国大城市基层政府管理体制改革看城市管理及社会治理(上)——以北京市街道办事处管理体制改革为例》,《北京行政学院学报》,2006年第5期。

综上,城市基层治理体制一直以来是学术界研究的热点,但是更多的研究以社区为对象,重点在于激发“社区制”下的基层自治活力,其中街道的改革实践也被当作案例来分析“社区制”建立过程中遇到的问题与解决对策,鲜有文章直接以街道为核心,关注其职能的建构调整与城市基层治理结构的关系。基于此,本文研究中国城市基层治理结构,希望从新中国建国以来城市基层行政管理主体——街道办事处的职能演变出发,结合十八届三中全会以来的时代背景,剖析街道办事处治理现状中存在的问题,提出城市基层治理体制的改革方向。

二、城市街道办事处的历史定位和新的要求

(一)中国城市街道办事处职能的历史沿革

1954年,《城市街道办事处组织条例》通过,正式规定街道办事处作为市辖区或不设区的市的人民委员会的派出机关,统一其名称、性质、任务和机构设置。作为城市基层行政组织,最初街道办事处包含以下任务:市、区政府居民工作交办事项;指导居民委员会工作;反映居民意见。

1958年,各城市街道办事处合并组建人民公社组织经济建设,这一变化影响到1962年,街道办事处从人民公社中再度恢复时,已经开始承担经济建设的职能。在1966年开始的文化大革命中,“街道革命委员会”由街道办事处改组成立,建立街道党委,街道在事实上成为城市的基层政权组织。直到1980年,《城市街道办事处组织条例》(1954)重新公布,街道办事处作为市或区政府的派出机构的定位也被重新确立。

改革开放以后,城市行政管理体制改革呈现出权力下放、重心下移的特点。一方面,街道承接了实行“条条”管理的城市职能部门下放的城市管理任务,另一方面,“单位制”解体,大量原属于单位的政治、社会、教育、保障等职能被沉淀到街道。由此,街道办事处承担起城市管理、社会管理、社区服务、社区建设、精神文明等多项任务。面对这一新形势,以上海为代表的城市进行了街道管理体制改革,推动市、区两级政府权力下放,强化街道办事处的权限和职能,我国现行的“两级政府(市、区),三级管理(市、区、街)”的管理体制正式形成[注]饶常林、常健:《我国城市街道办事处管理体制变迁与制度完善》,《中国行政管理》,2011年第2期。

(二)“两级政府,三级管理”体制下街道办事处的治理困境

“两级政府,三级管理”体制的关键在于即“建立起责权利统一、条块结合、以块为主的城市管理体制”[注]张晓玲:《城市基层管理体制改革探讨》,《学术论坛》,2011年第2期。。但是在这个过程中,街道办事处的职责模糊、权责错配、管理越位等,均成为“两级政府,三级管理”体制下街道办事处遭遇的治理困境:

第一,街道办事处职责定位模糊,职能过载。随着城市管理重心的不断下移,很多原来由条条管理中的职能部门负责的任务被下放到了街区,这使得街道管理内容大大增加,特别是当前城市综合整治和综合执法下移的背景下,工商管理、园林绿化、交通道路等部分任务都被划转至街道城市管理部门,这些管理内容恰恰是每个职能部门不愿意接受和难以解决的,增加了街道管理难度,远远超过了其作为派出机关的职能范围。

第二,街道办事处权责错配,条块分割。作为区政府派出机构的街道办事处,法理上不属于一级政权,没有税收征管、行政执法、人事任免等权力,但实际上已经履行一级政府的管理职责,存在着严重的职能错位[注]张冬冬:《中国城市政府管理体制的结构性突破——以上海市“两级政府、三级管理”体制作为研究对象》,《杭州师范大学学报(社会科学版)》,2015年第1期。。虽然街道办事处的职能不断增加,但是街道办事处的职权并没有随之配套,普遍存在“权小责大”的现象。此外,在街道层面还存在较为突出的条块矛盾,街道办事处对于辖区内职能部门并没有上下级管理权限,各职能部门对街道办事处的工作也没有法定义务进行配合,这使得街道办事处很多管理职责无法展开。

第三,街道办事处职能越位,社区管理缺乏活力。街道办事处和居民委员会在法理层面是指导与被指导的关系,但是在实践中,居委会分别对应着街道办事处的管理职责对应设置办公机构,一定程度上可以被视为准行政组织,街道办事处与居委会的关系与其说是指导与被指导的关系,不如说是领导与被领导的关系。与此同时,社区居委会在承担过多行政职能的同时却没有任何行政权力,不利于城市管理任务在社区的落实。

因此,职责模糊、权责错配、管理越位,街道办事处在现有体制下遭遇了严重的治理危机,已经无法满足城市治理现代化的需求。

(三)街道办事处在城市治理体制改革深化过程中的时代要求

国家治理现代化是国家治理制度现代化和各类主体运用制度管理社会事务的能力现代化的总和[注]刘玉东:《国家治理体制改革中党委、政府与社会的结构性定位——基于淮海路街道改革的经验研究》,《陕西行政学院学报》,2018年第3期。。自十八大以来,党和国家领导人在多个场合提出并阐述了新时期国家治理现代化应有的政策取向,在城市治理体制改革深化的背景下,党和国家对于街道办事处的治理定位也作了新的要求。

1.深化党和国家机构改革对街道办事处的要求

中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》(以下简称《决定》),提出以坚持党的全面领导、坚持以人民为中心、坚持优化协同高效、坚持全面依法治国为主的深化党和国家机构改革的指导原则。

其中,关于各级政府治理结构和治理体系,《决定》提出应优化政府机构设置和职能配置,精干设置各级政府部门及其内设机构,科学配置权权力,简化中间层次,推行扁平化管理,形成自上而下的高效率组织体系[注]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,http://www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/04/c_1122485476.htm。。这也意味着,在城市治理体制改革深化过程中,管理和执法重心应该进一步下移,提高街道办事处治理能力和治理水平。

此外《决定》还特别对基层管理体制的改革原则做出说明,提出应构建简约高效的基层管理体制。基层政权机构设置和人力资源调配,必须面向人民群众,不简单照搬上级机关设置模式,整合基层审批、服务、执法等方面力量,整合相关职能设立综合性机构,实行扁平化和网格化管理。推动治理重心下移,尽可能把资源、服务、管理放到基层,使基层有人有权有物,保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。上级机关要优化对基层的领导方式,既允许“一对多”,由一个基层机构承接多个上级机构的任务;也允许“多对一”,由基层不同机构向同一个上级机构请示汇报。推进直接服务民生的公共事业部门改革,改进服务方式,最大限度方便群众[注]《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》,http://www.xinhuanet.com/politics/2018lh/2018-03/04/c_1122485476.htm。

深化党和国家机构改革要求构建以激发基层治理活力为目标的城市治理体制,强调城市治理重心下移和基层能动性,变原有“上级部门”为导向的基层管理模式为“民众需求”为导向的模式,落实到城市层面,街道办事处作为基层政权的载体和表现,应遵循新的治理要求开展改革。

2.完善社会治理体制对于街道办事处的要求

习近平总书记在党的十九大报告中提出“完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法制保障的社会治理体制”[注]《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,http://www.xinhuanet.com/politics/19cpcnc/2017-10/27/c_1121867529.htm。的总体要求。

落实到解决城市管理体制问题,应重构中央到地方的纵向分权。结合当前执法权下移改革实践,各街道办事处应真正成为城市管理工作的行动者,强化街道办事处履行职能的能力是各城市极为迫切的要求与任务,能够有效解决街道办事处职能与权力之间的错配问题也是城市治理体制改革深化过程中的具体要求。此外,街道办事处在城市治理过程中存在着专业化程度不够,统筹能力差的问题,因此要加强城市管理相关职能部门对于街道办事处工作的指导支持力度,发挥好城市的领导和指导功能,重构从城市内部纵向分权体制。

在城市逐步构建适合城市街道办事处发挥能动性的治理结构,将城市管理工作分为决策和执行双层,即包含市、区政府的决策指导层和包含街道、社区的执行自治层,在各个层级中,分别明确各级管理主体、职权定位、职能部门、职责业务,并整合所涉管理主体的机构调整、工作方式等基本内容。

三、当前城市治理体制改革深化中的街道改革实践

面对亟待突破的街道办事处面临的治理困境、党和国家对于街道办事处新的时代要求和改革方向,各城市纷纷开始尝试街道办事处改革,北京、南京、成都三地,分别代表了不同的街道办事处改革尝试。

(一)北京市“吹哨报到”改革

2018年11月14日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议,审议通过《“街乡吹哨、部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》,强调推动社会治理重心向基层下移,把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒。北京市以“街乡吹哨、部门报到”改革为抓手,积极探索党建引领基层治理体制机制创新,聚焦办好群众家门口事,打通抓落实“最后一公里”,形成行之有效的做法[注]《党建引领基层治理的新探索——北京市创新推进“街乡吹哨、部门报到”工作纪实》,http://www.wenming.cn/djw/djw2016sy/djw2016wkztl/wkztl2016djzzwk/201812/t20181212_4934619.shtml。

“街乡吹哨、部门报到”作为一种街道、乡镇等基层管理部门与城市各委办局的联合执法模式,其具体做法是:街乡发现城市治理中的严重问题,只要“吹声哨”就可以唤来各委办局前来“会诊”。通过这个机制,在城市中,街道被赋予执法“召集权”,一旦召集信号发出,各相关部门执法人员必须赶到执法现场,根据职责拿出具体执法措施[注]北京市党的建设研究会课题组、鄯爱红、孔祥利:《党建引领“街乡吹哨 部门报道”》,《城市管理与科技》,2019年第1期。

“吹哨报到”改革解决了长期以来的城市基层治理中的权责错配、条块分割的问题。改革主要包含三个方面:落实机制、基层导向、改革创新:

第一,再造基层条块关系机制,强化街道党工委的领导核心地位,充分发挥党工委综合协调职权,统筹辖区内各类城市管理力量,实现街道层面部门联合执法,根据区委的授权,街道党工委全面领导本地区工作和基层社会治理,发挥总揽全局、协调各方的作用[注]北京市党的建设研究会课题组鄯爱红、孔祥利:《党建引领“街乡吹哨 部门报道”》,《城市管理与科技》,2019年第1期。

第二,完善组织结构和基层队伍建设,构建简约高效的基层管理体制。“吹哨报到”工作以“下沉、赋权和增效”为基本方向,在“综合设置街道各类机构”和“整合协管员队伍”等专项工作方面开展探索[注]北京市党的建设研究会课题组鄯爱红、孔祥利:《党建引领“街乡吹哨 部门报道”》,《城市管理与科技》,2019年第1期。。一方面,按照大部制、扁平化管理的思路,精简接到内设机构,由“向上对口”到“向下对口”;另一方面,减少管理层级,推动工作力量下沉,以网格为依托整合管理员队伍。

第三,创新基层治理结构,实现“管理”和“自治”的有效衔接。以“吹哨报到”为契机,结合“街巷长制”、“小巷管家”制,使得街区成为公共服务、社会活力激发的新载体。

第四,建立区域化党建机制,形成党领导基层治理的基本制度框架。各街道建立以党(工)委为核心的区域化党建联席会议制度和代表社区公共意见的社区委员会[注]北京市党的建设研究会课题组鄯爱红、孔祥利:《党建引领“街乡吹哨 部门报道”》,《城市管理与科技》,2019年第1期。,调动和组织多方力量共同参与基层社会治理。建立多元组织体系、建设多样化平台载体,形成了自下而上的公共议题讨论机制。

北京市“吹哨报到”的街道办事处改革是将街道作为城市基层治理的行动主体,通过“赋权”的方式解决街道职能错配的问题。

(二)成都市“还权、赋能、归位”改革

成都市运用城乡统筹的思路和全域成都的理念,在锦江区和武侯区率先启动街道职能转变改革试点,通过“还权、赋能、归位”改革,着力解决街道办事处治理困境。

首先,明晰街道功能定位,解决好街道办事处该干什么的问题。2010年,成都市全面取消街道办事处承担的招商引资和经济考核指标,重点考核街道办事处城市管理、社会稳定、社会保障等职能,推动街道办事处职能向管理与服务转变。

第二,增强街道便民功能,解决好街道办事处能干什么的问题。成都市在全面完成市、区、街道、社区四级便民服务平台建设的基础上,按照“权责一致、依法下放、能放则放、按需下放”的原则,采取授权、委托、下移的方式,将与居民生活相关的社会保障、就业、教育等服务事项下沉到基层便民服务平台办理,构建群众办事的15分钟公共服务圈。

第三,整合行政执法资源,解决好街道办事处如何管理的问题。成都市按照执法重心下移、属地管理的原则,推进跨部门、跨行业综合执法。在区级层面设置综合管理巡逻执法队大队,在街道层面,依托区级综合执法队,实施城市综合治理,承接城市行政管理职能落地执行。

第四,搭建多元共治平台,解决好街道办事处如何服务的问题。成都市建立了成都社区公共服务与社会管理专项资金,用于城市社区自治范畴的公共服务和社会管理项目。由社区居民资助确定专项经费支出。同时,成立以市政府作为发起人的社会组织发展基金会、全面培育社会组织,街道办事处设置社会组织指导中心,专门负责社会组织培育发展、监督管理和服务指导工作[注]曾珂、邓国彬:《成都探索重塑城市街道办事处功能定位》,《中国机构改革与管理》,2016年第10期。

成都市街道办事处改革主要将街道定位为市、区政府行政管理与社区居民自治之间的纽带,起到承上启下的衔接作用。

(三)南京市撤销淮海路街道办事处改革

南京市2002年决定撤销淮海路街道办事处,此后经历了2002-2008年以及2008年至今的两次阶段性政策调整的改革,政府主动探索从社会领域退出的体制改革,改革中涉及到对于党委、政府、社会主体各自的组织建设和治理职能如何定位的问题,在很长时间里被上级政府以及学术界认为成功地构建了一个新型治理体系[注]刘玉东:《国家治理体制改革中党委、政府与社会的结构性定位——基于淮海路街道改革的经验研究》,《陕西行政学院学报》,2018年第3期。

撤销街道办事处体现的是减少管理层级,推行扁平化管理的改革取向,南京市的主要做法是“撤销淮海路街道办事处,成立淮海路社区行政事务管理中心,强化党工委工作和社区自治功能”。在改革过程中,淮海路街道办事处围绕着重新安排党委、政府、社会主体的组织方式和职能,进行了以下探索:

第一,按属性转移原属于街道办事处承担的行政职能与职权。其中,一部分与居民生活息息相关的公共服务事务交由新成立的窗口型单位——淮海路行政事务受理中心承担[注]刘玉东:《国家治理体制改革中党委、政府与社会的结构性定位——基于淮海路街道改革的经验研究》,《陕西行政学院学报》,2018年第3期。,另一部分行政执法与行政管理职能,转移给区政府的其他职能部门,原街道办事处工作人员随之分流。

第二,调整党委系统内组织结构和强化党委治理职能。原街道工委更名为淮海路地区工委,除了延续已有领导责任、把握公共治理活动的大局和方向,发挥领导核心的作用之外,还把没能够转移到社会和区政府的原街道办事处行政管理责任承接下来,避免公共治理的缺位和失序[注]刘玉东:《国家治理体制改革中党委、政府与社会的结构性定位——基于淮海路街道改革的经验研究》,《陕西行政学院学报》,2018年第3期。

第三,激发社会力量的治理参与活力。在此次改革中,淮海路街道办事处建立了三个具有社会属性的组织承担原街道办事处的公共治理职能:一是建立具有独立法人资格的“淮海路社会工作站”,接受公共财政支持、采取社会化运行,以较低的收费为居民提供服务;二是建立民办非企业单位“淮海路社区服务中心”,以公司化运营的方式对社会事务进行管理,开展便民活动;三是强化社区党组织和居委会,将原先5个社区居委会合并为3个,并且赋予其自主招聘社工的权力,提高自治水平[注]刘玉东:《国家治理体制改革中党委、政府与社会的结构性定位——基于淮海路街道改革的经验研究》,《陕西行政学院学报》,2018年第3期。

南京市撤销街道办事处的改革尝试,主要将街道办事处的职能分流于区级、社区两级,管理的归区政府、服务的归社区。

四、从典型案例到一般规律的街道改革模式比较

通过北京、成都、南京分别的街道改革进行特征总结,笔者发现在实践中,以街道办事处为改革主体,形成了三种不同的改革方向,即以街道为治理主体、以街道为“管”“治”纽带、以街道为撤销对象。本节就对这三种模式分别的特征进行比较分析(表1),得出其适用场景。

表1 三地街道办事处改革实践特征分析及适用场景

北京市成都市南京市改革取向街道赋权社区活力减少层级改革内容街道定位基层主体平台纽带撤销对象区级定位授予街道统筹、召集权履行传统城市行政管理任务承接原属于街道管理职能社区定位在街道领导下参与共治组织居民自治的服务职能承接原属于街道服务职能改革模式“纺锤式”“哑铃式”“锯龄式”改革手段行政主导社会化、市场化行政主导、社会化改革结果街道为基层管理和服务核心社区自治为基层治理主要模式增加区级、社区管理服务任务适用场景大中小城市小型城市

(一)改革取向

以北京、成都、南京为代表的三种街道办事处改革模式,是城市应对街道办事处治理困境的不同尝试,代表着实践中不同的改革取向。

首先,北京市“吹哨报到”改革代表着以街道赋权为核心的基层治理改革取向。针对街道办事处面临的职能超载、职权错配的问题,直接采取街道赋权的方式,为街道配以与其当前治理职能相适应的治理权力,正是这种“缺什么补什么”的改革取向,可以起到很好的“治疗病症”的效果。

第二,成都市“还权、赋能、归位”改革代表着以激发社区活力为核心的基层治理改革取向。同样都有对于街道办事处“赋能”的环节,但是成都市与北京市最大的区别是,街道办事处职权增加的同时要有限度,即有限赋能,在“缺什么补什么”的过程中做好“需多少补多少”。赋能以街道办事处能够很好地衔接城市决策层与执行层、支持社区自治为限,基层治理重心落在社区治理层面。

第三,南京市“撤销淮海路街道办事处”改革代表着以减少政府行政管理层级为核心的基层治理改革取向。撤销街道办事处的改革与前述以街道“赋权赋能”为核心的改革有较大区别,其思路是既然街道办事处出现治理困境,那么就采取类似于外科手术的方式“切除病灶”,即撤销街道办事处,以区级政府直接管辖各个社区,达到减少政府行政层级、推行扁平化管理、提高行政管理效率的目标。

(二)改革内容及模式

在改革内容上,三地的改革都围绕着城市治理结构中基层治理和城市管理的关系展开,特别是区、街道、社区之间的责权利的分配,这是因为街道办事处的治理改革,就是要调整街道办事处的职能权责,或赋权、或减负、或削权,那么相应地就要调整与街道紧密相关的上级(区级)和下级(社区)相应的职权,这也是三地在改革实践中的最本质区别。

首先,北京市在改革中授予街道党(工)委及政府更多的行政职权,笔者将其总结为打造“纺锤式”治理结构(图1)。在改革中,区级政府承担的部分职权授予街道,特别是街道可以以“吹哨”的形式统筹协调辖区内区政府职能部门,以更好地推进城市综合治理。同时,社区在街道党(工)委及政府的领导下,发动居民及辖区单位参与基层治理。可以说,“纺锤式”治理结构在区、街道、社区三级中将基层治理协调权集中于街道。

图1 “纺锤式”治理结构

其次,成都市在改革明确街道权责范围,为街道减负,笔者将其总结为打造“哑铃式”治理结构(图2)。在改革中,将街道原承担的经济建设的职能“归还”区政府,将街道原承担的基层便民服务功能“下沉”到社区服务站,只为街道留下与区政府进行工作对接、指导社区自治的职权。与此同时,区政府承担基层城市管理的统筹协调权,社区承担组织社会化、市场化力量参与社区自治的职能。可以说,“哑铃式”治理结构将街道打造为衔接区政府“管理”和社区“自治”的握把,减轻街道过载的职能。

图2 “哑铃式”治理结构

再次,南京市撤销街道办事处,将原属于街道的职权分流,笔者将其总结为打造“锯齿式”治理结构(图3)。在改革中,区级政府承担了原属于街道的行政管理职能,社区承担了原属于街道的公共服务职能,但是,在处理不能有效分流的街道职能时,通过设立在基层、管理权在区政府的“窗口型”单位,以及接受公共财政支持的“社会型”组织。可以说,“齿式”治理结构将街道撤销,区政府、社区直接衔接并相互渗透,城市行政管理和基层居民自治呈现出“你中有我,我中有你”的形态。

图3 “锯齿式”治理结构

(三)改革手段、结果及其适用场景

三地不同的改革内容与改革模式,意味着需要不同的改革手段与其配套,这对城市行政资源调配能力有着不同的要求,而城市行政资源调配能力与城市规模、城市级别、城市定位等息息相关;同时,不同规模、不同级别、不同定位的城市面临的改革取向也不同,因此不同改革模式形成的改革结果,适用于不同的城市。本节对三种模式形成的改革结果,进行适用场景分析,希望借以指导进一步的城市街道办事处改革实践。

在进行适用场景分析之前,要理清城市规模会如何影响城市基层治理结构的模式选择。首先,不同规模的城市有着不同的资源控制能力,这体现在城市管理的财政支持、法律法规的制定权限以及管理人才队伍等方面,资源控制能力会影响城市政府对社会的行政管理能力的强弱,规模较大的城市往往有着较强的资源控制能力,也会相应地有较强的政府行政管理能力。其次,不同规模的城市会面临不同的管理复杂程度,具体体现在城市划分的行政单元的数量及范围、管理对象的多少以及管理责任的强弱上,管理复杂程度会影响城市治理结构的层级,一般来说,规模较大的城市面临着复杂的城市管理状况,需要将城市管理划分为数量较多的纵向层级来进行管理,即采取科层制的管理模式,而规模较小的城市的管理状况较为简单,可以采取扁平化的管理模式。由此,不同规模的城市有着不同的基层治理需求,需要得到基层治理结构的响应(图4)。

图4 城市规模与城市基层治理结构

至此,本文的研究视角开始聚焦于城市规模与三种改革模式间具体的互动关系,试图得到关于其适用场景的分析:

首先,“纺锤式”治理结构改革中更多地使用行政主导的手段,通过自上而下的城市行政层级之间的分权调整来实现改革目标,这要求城市有着强大的行政资源调配能力,包括执法队伍配备、公共财政支持等。通过打造“纺锤式”治理结构,街道办事处成为基层管理和服务的核心,街道办事处也更适合在更广的城市空间中发挥作用。因此,“纺锤式”治理结构适合超大城市的基层管理,一方面超大城市的资源调配能力能够保障改革顺利进行,另一方面,强大的街道办事处治理能力可以在超大城市内部组织有效的基层治理,加强城市政府对于城市基层的管理和服务能力。

其次,“哑铃式”治理结构改革中更多地引入社会化、市场化的手段,探索自下而上的社区自治手段,这要求社区有着良好的社会动员能力和居民组织能力,城市政府则对社区进行相应的财政支持、制度保障等,而衔接城市政府与社区之间的纽带就是街道办事处。可以说,“哑铃式”治理结构能否推行就取决于社区自治是否具有活力,无论是大中小城市,只要城市政府政策支持、积极探索,完全能够探索出激发社区自治活力的方式,因此“哑铃式”治理结构也适用于大中小城市的治理改革。当然,实践中也可以将“哑铃式”治理结构中的激发社区活力的政策办法,与其他治理结构改革进行组合,以辅助其更好地实现改革目标。

再次,“锯齿式”治理结构改革同时运用行政、社会的手段,将街道办事处的职能进行“管治二分”,分别将其赋予区级、社区,这直接增加了区政府和社区的职能任务。而在改革之后,区政府直接与社区进行对接,在管理上,如果区政府管辖的社区数量过多、事务过细,那么对于区政府的行政效率会有较大的影响,同时社区由原来的几个小社区合成大社区,也增加了其组织居民自治的难度,因此“锯齿式”治理结构适合小城市,在较小的范围内推行,既可以实现减少行政层级、提高行政效率的效果,又可以很好地控制区政府和社区增加的工作量。

通过对于实践中的三种改革模式的对比,笔者得出了不同模式的改革手段、结果以及适用场景,具体在城市中选用哪种模式进行改革,需根据不同城市的管理特征来进行分析选择(表2)。

表2 城市规模与街道改革模式

城市类型超大城市中等城市小城市资源控制能力强中弱管理复杂程度高中低基层治理需求行政管理为主居民自治为辅行政管理与居民自治相平衡居民自治为主行政管理为辅改革模式选择“纺锤式”“哑铃式”“锯齿式”

五、构建街道核心的“多维”城市基层治理体制

通过对北京、成都、南京三地改革中采用的“纺锤式”、“哑铃式”、“锯齿式”改革进行分析,本文发现单一种模式并不能解决城市街道办事处的治理困境,应该综合三种模式各自的优点:推广北京“吹哨报到”改革经验,赋予街道办事处更多的职权以与其职能相匹配,同时借鉴成都改革经验,通过市场化、社会化的方式激发社区活力,以辅助街道更好地完成社会服务的职能。此外,还需借鉴南京改革经验,通过简化街道办事处的办事流程,引入“窗口型”单位等,辅助街道更好地完成公共管理职能。本文在总结三种模式的基础上,取其精髓,将其整合为一种可以有效解决街道办事处治理困境的城市基层治理体制,具体做法是:

首先,“强化”街道办事处的责权利,将其向着城市一级政府打造,但因现有街道办事处辖区范围较小,可在条件允许的情况下,对街道辖区进行整合。其次,城市管理体制围绕街道进行相应调整,区级政府应进一步推进城市管理权力下放,与市级政府一起为街道提供业务指导和政策决策,但是经济建设职能应收归区政府,以减轻街道办事处的职能负担。再次,社区治理体制也应进一步创新,提升基层自治能力。由此,在城市基层构建起以街道为核心的“多维”治理体制。

(一)调整区级职能,构建城市基层治理指导维

在以街道为核心的新城市治理体制中,区政府主要承担经济建设职能,将区政府的城市管理工作的统筹协调职能授权于街道,配合好市级政府决策职能,构建以市级政府为核心、区级政府为辅助的基层治理指导维。

在城市管理领域,按照“强市弱区”模式调整职能部门相关职责,划定权责边界。其中,市政府负责:处理地方与中央一级与兄弟省市的关系;加强综合协调、统筹协调和分类指导职责,协调区县关系,统筹协调各部门各下辖地方政府管理活动,对城市活动制定统一的规划方案,并且对下级政府业务部门进行业务指导。其行为方式以行政立法、制定公共政策和战略规划、协调监督为主。区政府作为市级政府和街道之间的链接纽带,负责上传下达、执行决策、规划实施监督等,具体而言,落实市级政府规划、审批建设项目、派出工作人员进驻街道、进行各街道之间协调联动等。

城市指导维与城市执行维的关系是指导与被指导的,也可以说是服务与被服务的,因此,应赋予街道对市、区工作的考核评价权,市、区政府各职能部门派专职工作人员进驻街道办事处提供业务指导与工作支持,并定期由街道办事处对其工作进行反馈评价,与市、区政府职能部门绩效挂钩。

(二)整合城市街道,构建城市基层治理执行维

城市基层治理工作的核心为街道办事处,以此为核心构建基层治理执行维。

首先,有条件的地区可以按照土地功能分区的原则,对街道办事处进行整合。《城市用地分类与标准》对土地类型的分类标准做了明确的划分,以土地利用性质为依据,将城市土地划分为居住区、商业区、生产区、人文绿化区、公共设施区等功能区,并对不同功能区的特点、管理目标、管理工具和手段进行归纳总结,以此作为管理的出发点。土地功能分区原则落位到街道,赋予每个街道不同管理属性,考虑街道的功能定位和行政边界,将相邻的多个街道按照功能相近或互补的原则整合为城市“最优管理区”,以此为城市基层管理单位。

街道作为基层治理的核心,是城市管理的具体实施主体,承接城市管理改革中下移的执法权,在辖区内实行综合治理与综合执法。具体而言,强化街道党(工)的领导、统筹辖区工作,促进社会共治、维护安全稳定,协调城市管理、营造良好环境,组织公共服务、指导社区建设(张万生,2014)[注]张万生:《加强街道社区服务型党组织建设》,《求知》,2014年第1期。。按照责权利统一的原则,从区政府获得街道办事处应有的人权、财权,保证街道在开展城市管理各项工作时有足够的人力与财力支撑,真正实现属地管理。

构建城市基层“多维”治理体制的精髓正在于城市管理的行动执行权下沉至街道,并以街道为单位实行综合治理。具体而言:

第一,搭建街道城市综合治理工作小组,明确领导核心。由街道办事处党委副书记担任组长,城管监察办公室主任任副组长,成员包括城建办、综治办、派出所、执法中队、各社区以及物业管理公司负责人。该小组作为街道城市管理工作的领导核心,统一负责街道内城管资源和执法力量。

第二,整合城市管理职能。在属地党委的领导下,在“大部制”机构调整背景下,将行政执法、保洁绿化、市政管养、卫生监督、工商管理、道路交通管理、物业管理等涉及街道管理的全部或部分职能纳入工作小组,由城管监察办公室负责统一指挥和执法。

第三,整合城市管理资源。首先,将分散在各个职能系统内的管理资源统一整合进入工作小组,如城管执法局、工商、卫生、环保、民政等管理资源;其次,将分散在各单位的监控资源统一整合,按照网格化无缝漏的要求进行完善不缺,加强城市管理现代化的手段运用;最后,将街道城管、总之、城建、环卫、之大中队、社区保安力量等进行整合,创建路面综合管理中队,负责城市管理工作。

(三)激活城市社区,构建城市基层治理自治维

在以街道为核心的城市基层治理体制中,社区作为居民自我管理、自我教育、自我服务的单位,是城市最基本的管理单元,应以激发基层自治活力为核心,合理界定行政管理事务和社区的自治事务,明确不同事务的权力主体,在此基础上,构建基层治理自治维:

街道办事处可以在社区建立“社会化”运作的城市工作管理服务工作站,将社区治安、养绿护绿、环卫保洁等社会综合管理职能与资源一起下沉到社区,在社区干部兼任城管专职人员的同时,探索建立社区城市管理协助制度;搭建公众参与平台,分阶段、分步骤地拓展参与渠道、扩大参与领域,探索推行开放式决策模式,以社区为单位选择社区居民代表、社区组织代表等,和政府直接对话,共商对策;社会组织通过必要的内部机制建设和专业人才培养以及外部制度与资金支持,提高自身专业化程度,打造优秀的社工队伍,通过政府购买服务等方式,提供公共服务,并建立社区基金、社区社会企业等新型社会组织形式,更好地参与社区管理与公共服务提供。

城市执行维和城市自治维的关系是指导与被指导的,也是服务与被服务的。街道社区工作党工委和社区基层党支部以“1+N”的形式帮扶社区成长,推进居民自治,发挥党员先锋模范带头作用;街道驻区部门负责对社区管理进行财政补贴,实行专款专用,社区基本公共物品和公共服务的提供所需经费由财政支出并列入每年的财政预算;街道监督社区自治工作,并定期召开联席会议总结和指导社区工作情况。

六、结束语

街道办事处是我国基层城市管理末梢,从其设置早期开始就是为了加强城市管理工作,但是随着历史的沿革、时间的演进,街道办事处遇到了职责模糊、权责错配、管理越位等问题,已经无法满足治理体制改革深化过程中党和国家对其新的时代需求。

因此,各个城市纷纷进行以街道办事处为核心的基层治理体制改革尝试,以北京市、成都市、南京市为代表,分别在改革中以街道办事处为基层治理主体、管治衔接纽带、撤销对象。笔者对其改革实践进行一般性规律总结,归纳出“纺锤式”、“哑铃式”、“锯齿式”三种街道办事处改革模式,并且依据其改革手段、改革结果分析其适用场景。

最后,提出构建街道核心的多维城市基层治理体制为推进街道办事处改革的具体路径,综合北京、成都、南京的改革经验,分别构建了城市基层治理指导维、执行维、自治维,希望以此来指导城市街道办事处改革实践。□

中图分类号:D630

文献标志码:A

文章编号:1007-9092(2019)04-0020-010

收稿日期:2019-05-23

作者简介:陆军,北京大学政府管理学院副院长、教授、博士生导师;杨浩天,北京大学政府管理学院硕士研究生。

基金项目:国家社会科学基金项目“中国城市精细化管理: 体制机制、运营模式与实施保障研究” (编号:17VZL019)。

(责任编辑:徐东涛)